Un informe de Otrosí advierte de que la falta de oferta asequible no puede resolverse sin más suelo disponible, mayor coordinación institucional y modelos estables de colaboración público-privada
La crisis de acceso a la vivienda en España no responde únicamente al encarecimiento de los precios o a la falta de construcción. La lentitud administrativa, la inestabilidad normativa, la escasez de suelo finalista y la deficiente coordinación entre Administraciones están limitando también la capacidad del sistema para generar vivienda suficiente y asequible.
Esta es una de las principales conclusiones del informe «Las respuestas de la abogacía al problema de la vivienda en España», publicado por la revista Otrosí, del Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid. El documento plantea que la vivienda debe abordarse como un problema estructural, jurídico e institucional, además de económico y social.
El informe recuerda que el Índice de Precios de Vivienda aumentó un 12,9 % interanual en el primer trimestre de 2026 y que el esfuerzo teórico necesario para adquirir una vivienda alcanza ya el 36,1 % de la renta anual de los hogares. La presión es especialmente intensa entre los jóvenes: en 2025, el 67,1 % de las personas de entre 18 y 34 años seguía viviendo con alguno de sus progenitores.
Frente a este escenario, el análisis de Otrosí sostiene que el Derecho no construye viviendas, pero sí puede crear —o destruir— las condiciones necesarias para que se proyecten, se financien, se autoricen y se ejecuten. La disponibilidad de suelo, la duración de los procedimientos, la estabilidad de las normas y la seguridad jurídica influyen directamente en la producción residencial.
Las principales conclusiones del informe fueron analizadas durante la presentación de la revista en un coloquio entre Roberta Poza, diputada del ICAM y presidenta del Consejo Editor de Otrosí, y Alberto Dorrego, presidente de la Sección de Derecho Administrativo del Colegio.
La crisis de vivienda tiene también una dimensión administrativa
Uno de los principales diagnósticos es que parte del déficit residencial está relacionado con el funcionamiento del marco normativo y administrativo.
Durante su intervención, Dorrego subrayó que la crisis residencial no puede explicarse únicamente desde las variables económicas. «Los problemas que tiene la vivienda y el precio de la vivienda son problemas jurídicos, son problemas normativos, son problemas de mercado», afirmó.
A su juicio, «hay un gap gigantesco entre la oferta y la demanda» y ese desequilibrio está provocado, «en muy buena medida», por problemas regulatorios y por una legislación urbanística que genera cuellos de botella.
Dorrego recordó además la brusca contracción experimentada por el sector tras la crisis financiera. «En el año 2006 se producían en España 700.000 viviendas» y, apenas tres años después, la cifra había caído hasta las 30.000. En la actualidad, añadió, se construyen «en torno a 90.000 viviendas al año», una cantidad «totalmente insuficiente» para atender la creación de entre 220.000 y 230.000 nuevos hogares anuales.
Esta reducción de la capacidad productiva ha tenido consecuencias que van más allá del número de promociones: pérdida de tejido industrial, falta de profesionales, incremento de costes y mayores dificultades de financiación. Todo ello contribuye a ensanchar la distancia entre la vivienda que se necesita y la que llega efectivamente al mercado.
El informe identifica varios factores que dificultan la puesta en marcha de nuevos proyectos: procedimientos urbanísticos prolongados, informes sucesivos, falta de coordinación, cambios regulatorios y una elevada incertidumbre sobre los plazos reales de ejecución.
La respuesta, según el documento, no pasa por eliminar controles, sino por simplificar trámites sin reducir garantías, coordinar mejor a los organismos implicados y dotar de mayor estabilidad a las reglas urbanísticas.
La vivienda asequible, concebida como infraestructura social
El informe propone considerar la vivienda asequible como una infraestructura social. Esta calificación implica que su producción no puede quedar sometida únicamente a la lógica del mercado, pero tampoco puede depender exclusivamente de la promoción pública directa.
«Es necesario que se entienda porque es una infraestructura social», sostuvo Dorrego, quien defendió que su producción no puede quedar condicionada únicamente por el mercado cuando una parte creciente de la ciudadanía necesita algún tipo de protección.
El presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAM llamó la atención sobre la reducida dimensión del parque público español. Mientras la media europea se sitúa alrededor del 10 % y en países como Países Bajos, Francia, Dinamarca o Alemania alcanza porcentajes muy superiores, «en España no llega al 3 %».
Esta diferencia, explicó, responde a décadas de planificación y de inversión sostenida en otros países, donde la vivienda se ha tratado de forma equivalente a otras infraestructuras públicas. «Hace falta que haya un enfoque de largo plazo, de planificación de largo plazo» y una relación contractual estable que permita mantener el uso social de los inmuebles durante sucesivas generaciones.
Esta visión exige políticas sostenidas en el tiempo, planificación, disponibilidad de suelo, financiación a largo plazo y sistemas profesionales de gestión. La Administración debe conservar el control sobre la finalidad social de las viviendas, sus precios máximos, los requisitos de acceso y la duración de la protección.
La colaboración público-privada, necesaria pero no automática
La publicación sitúa la colaboración público-privada como uno de los instrumentos con mayor potencial para ampliar el parque de vivienda protegida y asequible, especialmente ante las limitaciones presupuestarias de las Administraciones.
Dorrego defendió fórmulas que permitan poner suelo público a disposición de operadores capaces de construir y gestionar vivienda a precios asequibles, sin perder el control público sobre su finalidad. «Si uno utiliza suelo público, ese suelo público se concede, ese suelo público se explota» y la cesión permite que «haya un alquiler asequible para el conjunto de los ciudadanos», explicó.
Una vez concluido el periodo concesional, las viviendas o los derechos vinculados al suelo pueden revertir a la Administración y mantenerse en el circuito de vivienda asequible. «Ese modelo funciona perfectamente en toda Europa y en España, donde está funcionando también», aseguró.
El informe subraya que la colaboración entre el sector público y el privado no constituye una solución automática. Su eficacia depende del diseño jurídico y económico de cada proyecto, de la distribución de riesgos y de la claridad con la que se definan las obligaciones de las partes.
Entre los instrumentos disponibles figuran las concesiones demaniales, los derechos de superficie, las sociedades de economía mixta y otras fórmulas contractuales. Todas pueden ser válidas si ofrecen seguridad jurídica, viabilidad económica y mecanismos adecuados de control y solución de controversias.
La falta de suelo finalista limita la capacidad de respuesta
La disponibilidad de suelo público constituye otro de los grandes obstáculos. El informe advierte de que la mera titularidad pública de un terreno no garantiza su utilización inmediata para vivienda.
Para que el suelo pueda incorporarse de manera efectiva a una promoción residencial debe encontrarse bien localizado, contar con planeamiento adecuado, servicios, infraestructuras y condiciones reales de edificación.
La falta de suelo finalista obliga también a estudiar fórmulas que permitan incorporar suelo privado a proyectos de vivienda asequible, manteniendo las obligaciones sociales y la viabilidad económica.
Reducir los plazos sin debilitar los controles
El informe reclama una mejora de la tramitación administrativa. La aprobación del planeamiento, la gestión urbanística, los informes sectoriales y las licencias pueden prolongar durante años el desarrollo de una promoción.
Dorrego sostuvo que los plazos de desarrollo son necesariamente largos, pues «desde que se comienza el proceso por el suelo hasta que una vivienda está disponible» pueden transcurrir varios años. Por ello, defendió la necesidad de mejorar la regulación urbanística y del suelo, y reclamó reformas capaces de reducir los cuellos de botella y ofrecer resultados sostenidos en el tiempo.
Entre las medidas planteadas figuran la tramitación simultánea de informes, la eliminación de duplicidades, la homogeneización de criterios, el refuerzo de los equipos técnicos municipales y una digitalización efectiva de los procedimientos.
El objetivo, según el análisis, debe ser reducir los tiempos sin rebajar los controles urbanísticos, ambientales o de legalidad.
La inestabilidad normativa frena la inversión
La seguridad jurídica aparece en el informe como una condición indispensable para aumentar la oferta. Los proyectos residenciales requieren inversiones elevadas y periodos largos de tramitación, construcción y explotación.
Dorrego advirtió de que «los modelos regulatorios van cambiando con mucha frecuencia», lo que dificulta el desarrollo de operaciones de colaboración público-privada concebidas para periodos de 30, 40, 50 o incluso 70 años.
En su opinión, quienes realizan estas inversiones necesitan tener la certeza de que las condiciones esenciales y las garantías ofrecidas por la Administración se mantendrán durante la vida del proyecto: «O hay seguridad jurídica o no habrá inversión».
Los cambios normativos constantes, la incertidumbre sobre la actualización de rentas o la modificación sobrevenida de las condiciones de explotación pueden encarecer los proyectos, dificultar su financiación y paralizar decisiones de inversión.
El informe sostiene que, sin reglas previsibles, se reduce la capacidad de promover, financiar, autorizar y ejecutar vivienda.
Más coordinación entre Estado, comunidades y ayuntamientos
La pluralidad de Administraciones con competencias en vivienda no tiene por qué ser un problema en sí misma, pero se convierte en un obstáculo cuando faltan mecanismos eficaces de cooperación.
El informe apunta que una misma promoción puede depender del planeamiento municipal, la regulación autonómica, la financiación estatal o europea y diversos informes sectoriales. La ausencia de criterios compartidos y calendarios compatibles aumenta los retrasos y la incertidumbre.
Medidas inmediatas y reformas de largo plazo
Entre las medidas que podrían aplicarse a corto plazo, el informe apunta a la identificación de suelo público realmente disponible, la priorización de proyectos maduros, el refuerzo de los equipos administrativos y la revisión de procedimientos que generan duplicidades.
Dorrego consideró necesario impulsar una reforma de la legislación urbanística y del suelo que incorpore «medidas de emergencia», aunque advirtió de que sus resultados no serán inmediatos: «Ninguna medida que se pueda tomar en este sector puede tener efectos en un año o dos años; eso no existe».
Respecto a las reformas estructurales, añadió que deben priorizarse las políticas de oferta y articularse una normativa de colaboración público-privada «sólida y estable», capaz de movilizar suelo y facilitar la construcción de vivienda asequible durante los próximos años. Preguntado por las condiciones esenciales para aumentar la vivienda asequible, concluyó que es imprescindible combinar planificación a largo plazo, seguridad jurídica y fórmulas estables de colaboración entre las Administraciones y los operadores privados.
Una función preventiva para la abogacía
La publicación defiende finalmente un papel más amplio de la profesión jurídica. La aportación de la abogacía no debe limitarse a intervenir cuando un proyecto ya se encuentra paralizado o cuando el conflicto ha llegado a los tribunales.
Los profesionales jurídicos pueden anticipar riesgos, mejorar las normas, diseñar contratos y concesiones viables, reducir la litigiosidad y facilitar acuerdos entre las Administraciones y los operadores.
El informe de Otrosí, que completa el enfoque administrativo con las perspectivas del Derecho de la Construcción y de la Propiedad Horizontal y los arrendamientos urbanos, concluye que la vivienda exige una respuesta coordinada y territorialmente diferenciada.
La solución pasa, según sus conclusiones, por aumentar la oferta donde realmente se concentra la demanda, ampliar el parque público y protegido, agilizar la gestión del suelo y garantizar un marco jurídico estable. En ese proceso, la abogacía puede contribuir no solo mediante la defensa en juicio, sino también mediante la prevención, el diseño institucional y la mejora de la calidad normativa.
