LABORAL
Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fecha 11 de junio de 2025, recurso n.º 3357/2023. Ponente: Excmo. Sr. D. IGNACIO GARCIA-PERROTE ESCARTIN.
El Tribunal Supremo declara que es nula la sanción disciplinaria de sesenta días de suspensión de empleo y sueldo por supeditarse su fecha de efectos a la mera voluntad unilateral de la empleadora.
La cuestión que plantea el presente recurso consiste en determinar si es nula la sanción disciplinaria de sesenta días de suspensión de empleo y sueldo impuesta al actor por supeditar su fecha de efectos a la voluntad unilateral de la entidad empleadora.
FUNDAMENTO JURÍDICO
La STS 15 de septiembre de 1988 entendió que la «fecha» a que se refiere el artículo 58.2 ET es «la fecha de efectos» de la sanción. Pero aunque la palabra «fecha» del artículo 58.2 ET no tenga el mismo alcance que la expresión «fecha en que tendrá efectos» el despido del artículo 55.1 ET, lo cierto es que no se compadece con los requisitos formales a cumplir una sanción por falta muy grave consistente en sesenta días de suspensión de empleo y sueldo cuyo cumplimiento no se supedita a ningún criterio objetivo y cierto, sino que se abandona por completo al momento en que el empleador decida libremente y sin ninguna cortapisa.
El momento en que un trabajador esté dos meses sin trabajar, y especialmente sin percibir el salario, aunque sea como consecuencia de una sanción disciplinaria, no puede dejarse en manos de la exclusiva y unilateral voluntad empresarial, sin ningún otro criterio objetivo que delimite o condicione esa voluntad. En los términos
del artículo 115.1 d) LRJS lo anterior es un defecto grave de los requisitos formales de la sanción.
PENAL
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 9 de junio de 2025. Recurso Nº: 7405/2022. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio del Moral García
Delito de falsedad documental. Dilaciones indebidas del artículo 21.6 del Código Penal. El cómputo comenzará cuando se adquiere la condición de sujeto pasivo del proceso judicial. Solo en ese instante surge el padecimiento que supone estar sometido a un proceso.
No podemos aceptar acríticamente la referencia a los seis años en los que insiste reiteradamente el recurrente para medir la duración del proceso. Ciertamente ese es aproximadamente el lapso transcurrido entre la incoación de las diligencias en virtud de la denuncia efectuada por el perjudicado (15 de junio de 2016) y la fecha de la sentencia (17 de mayo de 2022).
FUNDAMENTO JURÍDICO
FDJ SEGUNDO (…) Pero, como razona la Audiencia, no son suficientes para dar contenido a una atenuante cualificada. Primeramente, porque no alcanzan los parámetros en que se mueve la jurisprudencia. Se mantienen en lo que son retrasos extraordinarios que justifican la atenuante simple. Pero, sobre todo y principalmente, porque el dies a quo hay que fijarlo en julio de 2018 momento en que se tuvo como imputado al recurrente. Solo desde entonces aparecerá el fundamento para apreciar la atenuante. No podemos aceptar acríticamente la referencia a los seis años en los que insiste reiteradamente el recurrente para medir la duración del proceso. Ciertamente ese es aproximadamente el lapso transcurrido entre la incoación de las diligencias en virtud de la denuncia efectuada por el perjudicado (15 de junio de 2016) y la fecha de la sentencia (17 de mayo de 2022). Sin embargo, el cómputo a efectos de dilaciones con eficacia atenuatoria se inicia no en el momento de comisión del delito (noviembre 2013), ni en el de incoación de las diligencias (23 de junio de 2016), sino cuando se adquiere la condición de investigado (20 de julio de 2018, fecha en que la Instructora acuerda su citación para declarar el 19 de septiembre siguiente: folios 242 y ss); o, si se prefiere, cuando se conoce la pendencia de un proceso que apunta a quien invoca la atenuante (lo que nos permitiría acudir a su declaración en sede policial (20 de febrero de 2018). Esa es la cronología trascendente. Esa constatación reduce la cifra a cuatro años, marcadamente insuficiente para una atenuante cualificada. Durante los dos años anteriores, como viene a replicar la acusación en su impugnación del recurso, el único perjuicio derivado de la falta de agilidad procesal recaería sobre el denunciante que ha visto injustificadamente demorada la investigación los dos años transcurridos desde la incoación del proceso hasta la llamada al mismo de quien ya desde la denuncia inicial aparecía señalado como posible responsable. Esta disciplina en cuanto a la medición del tiempo deriva de la filosofía que inspira la atenuante del art. 21.6 CP y conecta con su fundamento. El dies a quo para medir las dilaciones no se activa con la comisión de los hechos enjuiciados ( STEDH de 15 de julio de 1982 o STEDH de 28 de octubre de 2003 caso López Sole y Martín de Vargas c. España ).Desde ese momento hasta la incoación del proceso penal no hay afectación de derecho fundamental alguno. El cómputo comenzará cuando se adquiere la condición de sujeto pasivo del proceso judicial. Solo en ese instante surge el padecimiento que supone estar sometido a un proceso (posibles medidas cautelares, obligación apud acta, zozobra derivada de la incertidumbre del seguimiento del proceso…) y que enlaza con la idea de pena natural latente en la construcción dogmática y jurisprudencial de la atenuante de dilaciones indebidas. El derecho de todo imputado a ser enjuiciado en un plazo razonable no puede degenerar en un derecho de todo delincuente a ser descubierto con prontitud ( STS 940/2009 de 30 de septiembre); o a ser imputado con celeridad. La sentencia de instancia ha llegado en mayo de 2022: estamos ante un periodo cercano a los cuatro años si atendemos a ese momento. Constituyendo el fundamento de la atenuante la compensación del daño causado por la dilación con una disminución de la pena, es requisito inmanente de la atenuante que quien reclama su aplicación no haya sido beneficiario de esas dilaciones, más allá de que no le sean imputables. El perjuicio, en principio, ha de presumirse: el sometimiento a un proceso penal, la incertidumbre de su resultado, la sujeción a posibles medidas cautelares (obligación apud acta)… acarrean unas molestias o padecimientos que se van acrecentando a medida que se desarrolla el proceso. Si el proceso se prolonga indebidamente esos padecimientos devienen injustos. Dicho de otra manera: puede presumirse que las dilaciones en el enjuiciamiento perjudican al posteriormente condenado (mucho más, desde luego, al que finalmente es absuelto, podría apostillarse; y no solo a él, también a las partes activas); y que ese perjuicio merece una compensación que viene de la mano de la atenuante (lo que no impide otras fórmulas mediante instituciones como la abonabilidad de las medidas cautelares: arts. 58 y 59 del Código Penal) ( STS 440/2012, de 25 de mayo o 216/2020, de 22 de mayo). Pero mientras no se es llamado al proceso no aparecen esos padecimientos y el cronómetro de las dilaciones no se activa. Se constata, empero, en este supuesto premiosidad y lentitud en la tramitación; también en el iter posterior a la llamada al proceso del recurrente. Pero, desde luego, no parece que se puedan calificar de llamativamente extraordinarios esos retrasos. Un periodo de cuatro años en un asunto como éste no proporciona materia prima suficiente para rellenar las exigencias de una atenuante privilegiada. Será en consecuencia apreciada la atenuante, aunque sin efecto penológico ninguno pues ya la Audiencia optó por el mínimo basándose precisamente en ese dato, aunque valorado no como circunstancia típica.”
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 4 de junio de 2025. Recurso Nº: 372/2023. Ponente: Excmo. Sr. D. Andrés Palomo del Arco
Delito de descubrimiento de secretos por funcionario público. El tipo exige un acceso inconsentido con un perjuicio a un tercero, de tal manera que el acceso a estas bases de datos policiales alcanzaría su consumación con el acceso y posterior acción tendente a perjudicar a un tercero.
El delito se consumó desde el instante en el que el recurrente accedió a los datos de la Sra. Edurne, sin ningún tipo de relación con su función policial como consta en la sentencia de instancia, para posteriormente intentar coaccionarla
FUNDAMENTO JURÍDICO
FDJ SEGUNDO (…) Consciente el acusado del valor demostrativo del trabajo pericial, inicialmente no ofreció ninguna respuesta ante el Juez de Instrucción, y en el acto del juicio oral adujo novedosamente que las innumerables consultas estaban justificadas, pues aun cuando por su destino en el Grupo de Informes, su trabajo solo comprendía responder a los juzgados acerca de las averiguaciones de paradero y de domicilio, o realizar citaciones, más alguna corta investigación sobre denuncias de hechos constitutivos de delitos leves, en realidad todo el personal de la comisaría estaba en disposición de realizar cualquier tipo de actividades complementarias entre ellos. Incluso el Letrado de la Defensa llegó a cuestionar en su informe que el acusado estuviera asignado formalmente al escueto cometido conocido a través del informe pericial. Estas supuestas dudas introducidas novedosamente en el juicio oral fueron inmediatamente despejadas por el testigo de la misma defensa, el Inspector Jefe de Información de la Comisaría de Tránsitos, que confirmó el destino y contenido del trabajo del acusado certificado por el perito, y si bien añadió que por sí solo justificaba la realización de múltiples consultas al ser mucho el trabajo que entraba en la comisaría, también dejó bien claro que todo el trabajo del acusado era de contestación a la petición de los juzgados de informes concretos (sobre todo averiguaciones de domicilio y paradero, y citaciones), nunca de realización de investigaciones. Por tanto una materia que no guarda relación con la identidad de las mujeres que figuran en los atestados de violencia de género o las que se dedican a la prostitución, y más escandalosa es la desconexión si se repara en que las consultadas en profundidad son todas mujeres, demostrativo este dato de una intencionalidad completamente ajena a la simple citación o averiguación de domicilio de hombres y mujeres indistintamente. Constatada la falta de autorización del acusado para introducirse en las Bases de Datos a la búsqueda de información ajena a su cometido funcionarial, ello no es óbice para admitir la justificación de alguna entrada puntual y esporádica en concepto de ayuda a un compañero, o de desviación en algún caso extremo para contestar un informe pedido por el Juez, pero esta excepcionalidad comprensible no guarda relación con las ingentes invasiones descritas en el hecho punible. Por esa razón, la prueba pedida por la Defensa de aportación al juicio oral de «las diligencias que se realizaron de manera pormenorizada en cuanto a las víctimas de violencia de género, incluyendo la recepción, de cualquier escrito judicial o policial», carecía de sentido, ya que tan desmesurada información no guarda relación con los hechos ni es útil al ceñirse solo a poder acreditar las mencionadas excepciones. Como muestra de dicha excepcionalidad y justificación subjetiva del acusado, basta con traer a colación qué entiende él como motivo para acceder a información no autorizada en el caso de la Sra. Edurne , manifestando en el acto del juicio que «recibe una citación de la mencionada (su función), pero como le dice que sufre malos tratos, accede a ver qué pasa». Motivación que la sentencia de apelación, entiende acertada, para a su vez, recalcar: El recurrente se encontraba adscrito al servicio de informes de la Oficina policial de Tránsitos en Valencia, como explicó el Inspector Jefe del servicio, esta función se limitaba a citaciones y averiguaciones de domicilio básicamente. El hecho de que ocasionalmente pudiese intervenir en recibir alguna denuncia o realizar alguna diligencia relativa a hechos que pudiesen constituir delito de violencia de género resulta excepcional, como señaló el propio recurrente y el Inspector Jefe. Esta excepcionalidad, como señala la sentencia de instancia, vendría a explicar algún acceso, pero no los más de 50 relacionados con mujeres que habían denunciado hechos que pudieran ser constitutivos de delito de violencia de género. Pero es más, el recurrente se centra en esta cuestión cuando se acreditó su acceso a datos de mujeres a través de matrículas de vehículos y a datos de mujeres a través de teléfonos de páginas de citas o de prostitutas. Lo cierto es que nos encontramos ante un acceso a las bases de datos policiales absolutamente desconectada de su función concreta y con una ausencia evidente de justificación. El tipo penal aplicado exige un acceso inconsentido con un perjuicio a un tercero, de tal manera que el acceso a estas bases de datos policiales alcanzaría su consumación con el acceso y posterior acción tendente a perjudicar a un tercero, en este caso cuando el recurrente accedió a los datos de la Sra. Edurne y posteriormente la coaccionó como consta en la sentencia firme de fecha 1/7/2021 del Juzgado de Instrucción nº 2 de Valencia. Por otro lado, la consumación tiene lugar cuando el acceso se produce sobre datos de carácter sensible, donde el perjuicio es intrínseco al descubrimiento de estos datos. (…) Por lo tanto, el delito se consumó desde el instante en el que el recurrente accedió a los datos de la Sra. Edurne , sin ningún tipo de relación con su función policial como consta en la sentencia de instancia, para posteriormente intentar coaccionarla con el resultado reflejado en la sentencia firme de fecha 1/7/2021 del Juzgado de Instrucción nº 2 de Valencia. Además, como acertadamente explica la sentencia de instancia, el acceso a datos de carácter sensible en los accesos a expedientes de violencia de género donde constan datos de salud de las denunciantes, en concreto de lesiones sufridas, y los datos de prostitutas donde constan datos de raza y sexo, revisten el carácter de datos sensibles cuyo descubrimiento por el recurrente con su ilícito acceso determinó la consumación del tipo delictivo.”
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 4 de junio de 2025. Recurso Nº: 448//2023. Ponente: Excma. Sra. Dª. Carmen Lamela Diaz
Acumulación de condenas. Exclusión de las sentencias relativas a los hechos que ya estuviesen sentenciados cuando se inicia el periodo de acumulación contemplado. Asimismo, han de ser excluidas las sentencias relativas a hechos posteriores a la sentencia que determina la acumulación. En ninguno de ambos casos los hechos podían haber sido enjuiciados en el mismo proceso.
Cuando hay una sentencia condenatoria es claro que los hechos delictivos cometidos con posterioridad a tal sentencia no pudieron ser objeto de aquel proceso anterior en que fue dictada. El criterio adoptado obedece al riesgo que existiría de que se facilitara la comisión de nuevos delitos cuando un condenado, por las penas que ya tiene impuestas, sabe que puede cometer algún delito porque la pena correspondiente a esta nueva infracción no tendría que cumplirla al haberse ya superado, con las condenas anteriores, los límites punitivos legalmente establecidos.
FUNDAMENTO JURÍDICO
FDJ SEGUNDO (…) 2. La decisión adoptada por el Juzgado de lo Penal es acorde con lo dispuesto en el art. 76 CP y jurisprudencia que lo interpreta y desarrolla. La sentencia de esta Sala núm. 587/2018, de 23 de noviembre resume la jurisprudencia de esta Sala en materia de acumulación, a la que en parte se refiere el auto impugnado. De esta manera señala que: 1º. Conforme a los artículos 76.2 del Código Penal y 988 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, para fijar un límite máximo de cumplimiento las sentencias cuya acumulación se pretenda deben punir hechos que pudieran haber sido objeto de enjuiciamiento conjunto en un único proceso. Esto sólo podrá entenderse así cuando las condenas lo fueran con relación a hechos que no estuvieren sentenciados al tiempo de cometer otros sobre los que también haya recaído sentencia cuya acumulación se interese; de modo que sólo serían susceptibles de acumulación las condenas referidas a aquellos hechos próximos o lejanos en el tiempo que no se encuentren separados por una sentencia. Una vez comprobada la posibilidad de acumulación conforme a este criterio general, habrá de determinarse si el límite máximo de cumplimiento, fijado conforme al artículo 76 del Código Penal, es superior o inferior a la suma aritmética de todas las condenas impuestas, pues sólo en este último caso, cuando fuera inferior, procedería la acumulación ( SS núm. 854/2006, de 12 de septiembre; 954/2006, de 10 de octubre; 1293/2011, de 27 de noviembre; y 13/2012, de 19 de enero, entre otras). Dicho con otras palabras, deben excluirse las sentencias relativas a los hechos que ya estuviesen sentenciados cuando se inicia el periodo de acumulación contemplado, esto es, cuando se comete el delito enjuiciado en la sentencia que determina la acumulación; y, en segundo lugar, también han de ser excluidas las sentencias relativas a hechos posteriores a la sentencia que determina la acumulación. Y ello porque en ninguno de ambos casos los hechos podían haber sido enjuiciados en el mismo proceso. También se tiene advertido de forma clara por esta Sala que la flexibilidad y amplitud con que se viene interpretando el criterio de la conexión procesal por razones sustantivas o materiales ( arts. 17 y 300 CP) no ha de ser extensible a la conexión de índole temporal. De modo que ha de operarse con un criterio estricto en cuanto a la exigencia expresamente requerida en el Código Penal de que los diferentes procesos, en los que esas diversas condenas a acumular se impusieron, «pudieran haberse enjuiciado en uno solo» («ratione temporis»). Cuando hay una sentencia condenatoria es claro que los hechos delictivos cometidos con posterioridad a tal sentencia no pudieron ser objeto de aquel proceso anterior en que fue dictada. El criterio adoptado obedece al riesgo que existiría de que se facilitara la comisión de nuevos delitos cuando un condenado, por las penas que ya tiene impuestas, sabe que puede cometer algún delito porque la pena correspondiente a esta nueva infracción no tendría que cumplirla al haberse ya superado, con las condenas anteriores, los límites punitivos legalmente establecidos. Evidentemente no puede favorecerse el sentimiento de impunidad que habría de seguir a ese conocimiento y para ello es imprescindible ser exigente en cuanto al cumplimiento de este requisito de carácter temporal: sólo cabe acumular entre sí aquellas condenas penales relativas a hechos de una misma época, entendiendo como épocas diferentes aquellas que se encuentran separadas por la existencia de alguna sentencia condenatoria ( STS 14/2014, de 21 de enero, y las que en ella se citan). En el caso de que no se observe esa interpretación restrictiva de la norma, se acabaría propiciando la constitución de lo que se ha denominado un patrimonio punitivo que permitiría a los sujetos condenados incurrir en nuevas conductas delictivas que no resultaran penadas, o que, aun siendo castigadas, la pena a imponer resultara sustancialmente reducida debido a la acumulación. Por último, y en lo que se refiere a la fecha de las sentencias a que ha de atenderse para realizar el cómputo, conviene remarcar que, según doctrina reiterada de esta Sala, ha de estarse a la fecha de las sentencias iniciales y no a la de la firmeza que eventualmente podría alcanzarse días, semanas o meses después. Partir de la fecha de firmeza acarrea un alargamiento del periodo en el que cabe agrupar las condenas recaídas. Potencialmente es más beneficioso para el condenado; pero no puede ser acogido a tenor del Acuerdo del Pleno de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 29/11/2005, pues una vez que se haya dictado sentencia, subsiguiente al plenario, ya no resulta posible la acumulación debido a la inviabilidad de enjuiciamiento conjunto. Ha de atenderse por tanto a la fecha de la primera sentencia (y no la de apelación/casación) a los efectos de cómputos y entrecruzamiento de datos cronológicos para decidir sobre la viabilidad de la acumulación ( SS núm. 240/2011, de 16 de marzo; 671/2013, de 12 de septiembre; 943/2013, de 28 de diciembre; y 155/2014, de 4 de marzo). Este criterio se ha matizado en el Pleno no jurisdiccional celebrado el 27 de junio pasado, en el cual se acordó que «Cuando la sentencia inicial es absolutoria y la condena se produce ex novo en apelación o casación entonces, sólo entonces, esta segunda fecha será la relevante a efectos de acumulación». 2º. La regla general de cumplimiento de las penas privativas de libertad viene recogida en el art. 75 del Código Penal, que dispone lo siguiente: «cuando todas o algunas de las penas correspondientes a las diversas infracciones no puedan ser cumplidas simultáneamente por el condenado, se seguirá el orden de su respectiva gravedad para su cumplimiento sucesivo, en cuanto sea posible». Esta regla general tiene su limitación en el apartado 1 del art. 76 del mismo texto legal, que dice así: «No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, el máximo de cumplimiento efectivo de la condena del culpable no podrá exceder del triple del tiempo por el que se le imponga la más grave de las penas en que haya incurrido, declarándose extinguidas las que procedan desde que las ya impuestas cubran dicho máximo, que no podrá exceder de veinte años», estableciéndose a continuación unos plazos especiales más extensos. El apartado dos del art. 76, que ha sido modificado por la LO 1/2015, complementa al apartado primero en los siguientes términos: «La limitación se aplicará aunque las penas se hayan impuesto en distintos procesos cuando lo hayan sido por hechos cometidos antes de la fecha en que fueron enjuiciados los que, siendo objeto de acumulación, lo hubieran sido en primer lugar.» El 3 de febrero de 2016 esta Sala ha adoptado el siguiente Acuerdo de Pleno no jurisdiccional al efecto de unificación de criterios: «La acumulación de penas deberá realizarse partiendo de la sentencia más antigua, pues al contenerse en ella los hechos enjuiciados en primer lugar, servirá de referencia respecto de los demás hechos enjuiciados en las otras sentencias. A esa condena se acumularán todas las posteriores relativas a hechos cometidos antes de esa primera sentencia. Las condenas cuya acumulación proceda respecto de esta sentencia más antigua, ya no podrán ser objeto de posteriores operaciones de acumulación en relación con las demás sentencias restantes. Sin embargo, si la acumulación no es viable, nada impediría su reconsideración respecto de cualquiera de las sentencias posteriores, acordando su acumulación si entre sí son susceptibles de ello. A los efectos del art. 76.2 del Código Penal hay que estar a la fecha de la sentencia dictada en la instancia y no a la del juicio». 3º. La jurisprudencia posterior de la Sala, dictada a partir del Acuerdo del Pleno no jurisdiccional de 3 de febrero de 2016, impone de forma insoslayable como norma sustantiva de fondo, en virtud de lo dispuesto en el art. 76.2 del Código Penal, la de que se excluyen de la acumulación los hechos ya sentenciados cuando se inicia el periodo de acumulación y también los posteriores a la sentencia que determina la acumulación. Requisito normativo impuesto por el legislador que cumplimenta el objetivo razonable de evitar que los penados puedan llegar a constituir lo que se ha denominado un «patrimonio punitivo» que les permitiría incurrir en nuevas conductas delictivas que no resultaran penadas, o que, aun siendo castigadas, la pena a imponer resultara sustancialmente reducida debido a la acumulación. Una vez observada esa regla de aplicación ineludible, toda la mecánica o la metodología de acumulación debe ir orientada a obtener la combinación que más favorezca al reo, en el sentido de obtener una acumulación punitiva que le lleve a reducir en la mayor medida posible el remanente punitivo que tenga que cumplir. De modo que aunque, lógicamente y con el fin de facilitar la labor acumulativa, se comience el cálculo por la sentencia más antigua en el tiempo y ello nos lleve a ir formando distintos bloques, esa primera labor debe ser complementada con los ajustes necesarios para ir comprobando que los intercambios de sentencias incluibles en distintos bloques permitan llegar a un resultado punitivo que sea el más favorable para el reo. Operando de esta forma se evitará que el sistema de bloques punitivos acabe siendo un obstáculo formal para que el penado pueda acumular el mayor número de condenas posibles en orden a la reducción de la pena a cumplir ( SS núm. 139/2016, de 25 de febrero; 361/2016, de 27 de abril; 142/2016, de 25 de febrero; 144/2016, de 25 de febrero; 153/2016, de 26 de febrero; 347/2016, de 22 de abril; y 531/2016, de 16 de junio). Se compatibilizan así los intereses generales del sistema que impone la regla ineludible del art. 76.2 del Código Penal con los fines preventivos de la pena que favorecen la reinserción del penado. 4º. En el Pleno no jurisdiccional de esta Sala del pasado 27 de junio se adoptaron, entre otros, los siguientes acuerdos: iv. «En la conciliación de la interpretación favorable del art. 76.2 con el art. 76.1 del Código Penal, cabe elegir la sentencia inicial, base de la acumulación, también la última, siempre que todo el bloque cumpla el requisito cronológico exigido; pero no es dable excluir una condena intermedia del bloque que cumpla el requisito cronológico elegido». vii) «La pena de multa solo se acumula una vez que ha sido transformada en responsabilidad personal subsidiaria. Ello no obsta a la acumulación condicionada cuando sea evidente el impago de la multa». ix) «A efectos de acumulación los meses son de 30 días y los años de 365 días». Por último, debe tenerse en cuenta que un auto de acumulación no es inamovible si una nueva valoración de las posibilidades de acumulación de las condenas resulta más favorable para el condenado. Ni puede considerarse el resultado del auto de acumulación como si fuera una condena, novando las verdaderas condenas. No es su naturaleza, que es solo señalar un límite temporal que la ejecución de las distintas condenas no puede superar. En este sentido, venimos señalando que la existencia de refundiciones o acumulaciones anteriores no impiden un nuevo examen de la situación cuando se conozcan nuevas condenas que pudieran ser susceptibles de acumulación ( SSTS de 9 de mayo de 2012, 18 de abril de 2013, y ATS de 15 de diciembre de 2011).”
EXTRANJERÍA
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 12 de junio de 2025. Recurso nº 5558/2023. Ponente: Excmo. Sr. Francisco Javier Pueyo Calleja.
Solo pueden ser tenidas en cuenta en sede judicial las circunstancias agravantes tenidas en cuenta por la Administración como fundamento de la sanción en la propia resolución sancionadora administrativa, sin que se puedan introducir ex novo en el proceso judicial otras circunstancias agravantes distintas a aquellas.
Solo pueden ser tenidas en cuenta en sede judicial aquellas circunstancias fácticas agravantes/ incriminatorias que la Administración tuvo en cuenta como fundamento de la sanción en la propia resolución sancionadora administrativa, sin que se puedan introducir ex novo en el proceso judicial otras circunstancias agravantes distintas a aquellas.
FUNDAMENTO JURÍDICO
“QUINTO.- La doctrina jurisprudencial establecida en relación con las cuestiones de interés casacional planteadas.
I. Esta Sala se ha pronunciado ya en numerosas ocasiones sobre el juicio de proporcionalidad y las circunstancias que son de agravación y las que no lo son.
Dada la relevancia del juicio de proporcionalidad para la elección de la sanción a imponer a la infracción de encontrarse un extranjero irregularmente en territorio español (art. 53.1. a) de la Ley de Extranjería), conviene ahora hacer recordatorio de las circunstancias que la jurisprudencia ha considerado de agravación para justificar la imposición de la sanción de expulsión y aquellas otras que ha estimado que no lo justifican.
Es preciso señalar, con carácter previo a enumerar dichas circunstancias, que esta Sala ya ha establecido que solo las circunstancias agravantes plasmadas en la resolución administrativa serán las consideradas para justificar la procedencia de la expulsión ( sentencia de 3 de abril de 2025, casación 4694/2023, que se asienta en las premisas del principio de legalidad sancionadora dictadas específicamente para este procedimiento sancionador de extranjería por el TC en su sentencia 47/2023, sentencia que analizaremos en el siguiente fundamento). Por tanto, la Sala desecha que en vía judicial puedan integrarse las causas de agravación de la mera estancia irregular aunque tales causas agravantes consten o se desprendan del expediente administrativo o se conozcan durante la tramitación en primera instancia o apelación (sentencia de 9 de abril de 2025, casación 1390/2023, específicamente referida al conocimiento de una agravante en vía judicial).
Igualmente, la Sala ha reiterado que la carga de acreditar las circunstancias agravantes corresponde a la Administración (sentencia 24 de febrero de 2025, casación 1168/2023, y sentencia de 9 de abril de 2025, casación 6705/2023).
Y sobre el número de circunstancias agravantes ya estableció la sentencia de 24 de febrero de 2024, casación 5178/2022, que lo relevante no es el número de circunstancias concurrentes, sino que lo determinante es que las que concurran, una o varias, sean de entidad para que «se pueda afirmar que la expulsión constituye una respuesta proporcionada a la gravedad de esa o esas circunstancias negativas» (postura reiterada en sentencias posteriores como la de 14 de febrero de 2025, casación 8268/2022; de 17 de febrero de 2025, casación 8639/2022; 6 de marzo de 2025, casación 8151/2019; o sentencia de 9 de abril de 2025, casación 1390/2023).
Circunstancias de agravación.
Es cierto que es difícil establecer prima facie un catálogo cerrado de esas circunstancias agravantes, por la casuística existente, por lo que hemos señalado que será la motivación y el examen concreto de las circunstancias que concurren en cada caso cuando podrá justificarse, conforme al indicado principio de proporcionalidad, dicha decisión de imponer preferentemente la sanción de expulsión y no la de multa.
Profundizando sobre este último aspecto, la STS n.º 732/2023, de 5 de junio, casación 3424/2022, razona que los Tribunales, al revisar la resolución de expulsión, pueden revisar también el juicio de ponderación de las circunstancias que puedan justificar la orden de expulsión, conforme al material probatorio que obre en las actuaciones, tanto en el proceso como en su expediente.
No obstante, en cuanto a las concretas circunstancias que viene apreciando nuestra jurisprudencia y que permiten justificar, en base al principio de proporcionalidad, cuándo procede decretar la expulsión, cabe enumerar no solo las expresamente referidas en la STS n.º 366/2021, de 17 de marzo, rec. 2870/2020, sino igualmente algunas otras que también han sido apreciadas por la jurisprudencia.
Ha de señalarse en primer lugar la de encontrarse el extranjero en situación irregular sin documentación alguna por la que pudiera ser identificado (sentencia de 27 de mayo de 2008). En relación con este supuesto, la STS n.º 1247/2022, de 5 de octubre, rec. 270/2022, ha precisado que: «la falta de documentación como circunstancia agravante ha de ponerse en relación con las dificultades para la correcta identificación del interesado, que impidan conocer su identidad, origen y demás circunstancias personales, comprometiendo la tramitación del procedimiento (…) [C]omo hemos razonado en la sentencia de 27 de abril de 2022 (rec. 2958/21), si bien la falta de una inicial presentación de documentación e identificación del interesado puede justificar la aplicación del procedimiento preferente, si con posterioridad se aporta y acredita la existencia de tal documentación desaparece como tal causa de agravación a efectos de la adopción de la decisión de expulsión» (criterio reiterado en sentencias más recientes como la de 24 de marzo de 2025, rec. 667/2023). La posibilidad de subsanación ha permitido a la Sala, vía recurso de casación, corregir o enmendar las decisiones de instancia que habían venido limitando o prohibiendo una ulterior aportación documental en orden a la subsanación de la falta de identificación (sentencia de 14 de noviembre de 2023, rec. 1008/2022; sentencia de 13 de diciembre de 2023, rec. 3757/2022; sentencia de 14 de febrero de 2025, rec. 8268/2025 y sentencia de 3 de abril de 2025, rec. 5240/2023, entre otras). Concretamente algunos pronunciamientos han analizado la procedencia de la aportación de copias en vez de originales de los documentos de identificación – sentencias de 25 de marzo de 2025, rec. 1561/2023, o la de 30 de abril de 2025, rec. 454/2023, y sentencia de 7 de mayo de 2025, rec. 111/2023- llegando a admitir las copias documentales siempre que sean fehacientes y no meras fotocopias, estimándose la necesidad de compulsa o protocolización de la copia del documento identificativo y vinculándose la valoración de esta circunstancia, cuando se haya producido en instancia, a la valoración de la prueba que, conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, es materia que está extramuros del debate en el recurso de casación, conforme cabe concluir del artículo 87-bis-1º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Se añade a la situación de carecer de documentación la circunstancia de ignorar por esa ausencia no solo los datos personales, sino la forma de entrada en territorio nacional (sentencias de 26 de diciembre de 2007; 14 de junio de 2007; y de 5 de junio de 2007). En relación con esta circunstancia, lo cierto es que la jurisprudencia también apreció como agravante únicamente la de ignorarse cuándo y por donde se efectuó la entrada en España, STS de 28 de febrero de 2007, rec. 10263/2003, ratificando este criterio la más reciente STS de 12 de enero de 2022, rec. 7746/2020, -FD 3º párrafo penúltimo-.
También se ha venido considerando circunstancia de agravación no haber cumplimentado voluntariamente una orden previa de salida obligatoria (sentencia de 22 de febrero de 2007). Especialmente significativos son algunos pronunciamientos recaídos para examinar si constituye o no circunstancia de agravación la orden de salida del territorio nacional tras la desestimación de la solicitud de asilo y protección subsidiaria. Al efecto la Sala ha considerado este incumplimiento de salida como agravante de la mera estancia irregular solo en el caso de que el solicitante de asilo no hubiere planteado recurso contra la denegación de asilo o protección subsidiaria no accionando, por tanto, la garantía del recurso efectivo del artículo 46 de la Directiva 2013/33/UE (sentencia de 14 de noviembre de 2023, rec. 5765/2021, 13 de diciembre de 2023, rec. 3886/2021) siendo que, por el contrario, la previa orden de salida no constituirá agravante cuando el solicitante de asilo no se aquieta a la resolución denegatoria y hace uso del recurso efectivo, (sentencia de 16 de abril de 2024, rec. 6302/2022). En distinto ámbito al del asilo o protección subsidiaria, la Sala rechazó como agravante el incumplimiento de una previa orden de salida, y consideró desproporcionada la sanción de expulsión, porque la resolución administrativa no justificó suficientemente tal agravación siendo que el supuesto concreto exigía de ese plus de motivación dado que el extranjero era menor de edad cuando se dictó la orden de salida incumplida y su madre, con la que convivía, residía en España ( sentencia de 13 de diciembre de 2023, rec. 3886/2021).
La misma consideración anterior se atribuye a la constatación de que la residencia autorizada fue obtenida de manera fraudulenta, invocando una nacionalidad falsa (STS de 8 de noviembre de 2007, rec. 2448/2004); relacionada con la cual, también se ha apreciado como agravante la de disponer de documentación identificativa falsa (SSTS de 25 de octubre de 2007, rec. 2260/2004, y de 27 de mayo de 2008, recurso 5853/2004).
Nuestra STS de 4 de octubre de 2007, recurso 2244/2004, apreció la agravación al constar una prohibición de entrada.
En otras ocasiones (STS n.º 366/2021, de 17 de marzo, rec. 2870/2020) hemos utilizado, como criterio interpretativo, los supuestos a que se hace referencia en el artículo 63.1º, párrafo segundo, de la LOEX al regular el procedimiento preferente: Cuando el extranjero en situación irregular constituya «un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional», cuando es previsible que el extranjero en situación irregular, por las peculiaridades que se acrediten, trate de evitar o dificultar la expulsión, y cuando exista riesgo de incomparecencia. Ahora bien, no cabe concluir sin más que la incoación del procedimiento preferente por alguna de esas circunstancias sea por sí solo justificador de la proporcionalidad de la expulsión; se requiere, por el contrario, y como sucede con las restantes circunstancias o factores de agravación, su valoración individualizada y plenamente contrastada, en un procedimiento con plenas garantías, como tal circunstancia justificadora de la proporcionalidad de la expulsión.
La existencia de antecedentes penales también constituye una circunstancia de agravación que justifica la proporcionalidad de la medida de expulsión, y así se refleja en multitud de sentencias posteriores a la de 17 de marzo de 2021, por ejemplo, en la STS n.º 252/2022, de 28 de febrero, rec 7671/2020, – FD 7º-; aunque, como precisa la STS n.º 1247/2022, de 5 de octubre, rec 270/2022, no basta una mera referencia genérica a su existencia, como seguidamente detallaremos. Destacamos la sentencia de 26 de febrero de 2024, rec. 7531/2022, que, dentro de la limitación a las cuestiones de hecho del artículo 87 bis 1 y de la integración de hechos que marca el artículo 93.3, advierte en sede de casación de la cancelación de los antecedentes penales (tenidos en cuenta en la resolución de expulsión) y, en consecuencia, decide estimar el recurso de casación y anular la resolución administrativa empleando el principio de proporcionalidad para conjugar la noticia de la cancelación de antecedentes con las circunstancias personales favorables que han sido acreditadas por el recurrente. De igual forma, hemos aclarado en nuestra sentencia de 5 de mayo de 2025 (rec. 2883/2023) que si en la resolución sancionadora no se hace referencia a un antecedente penal, sino policial, no podrá ser tenido en cuenta como circunstancia de agravación de la conducta el que, posteriormente, en vía judicial, se refleje un antecedente penal que tampoco se identifica con referencia al número del procedimiento, y del que únicamente informa sobre el delito y tiempo de condena.
En relación con los antecedentes policiales, la jurisprudencia ha experimentado una evolución, pues si bien ha habido algunas sentencias de esta Sala que consideraron suficiente la mera constancia de antecedentes policiales, a partir de la STS de 29 de septiembre de 2006 (rec. 5450/2003) se produce un cambio de criterio que se ha mantenido uniforme a lo largo del tiempo en el que, en definitiva, se sostiene que «la mera cita genérica de la existencia de antecedentes policiales, cuyas circunstancias y resultado no se justifican por la Administración, no puede servir de fundamento o circunstancia agravante que permita cumplir con el presupuesto de proporcionalidad en la adopción de la decisión de expulsión del territorio nacional» y que «si la Administración sancionadora quiere fundar en esas actuaciones policiales o judiciales la expulsión que decreta (en lugar de la multa) ha de averiguar cuál fue su resultado y dejar constancia de ello en el expediente administrativo, pues en otro caso seguirá siendo inmotivada la elección de la expulsión, que es lo que ocurre en el caso de autos.»(entre otras muchas, sentencias de 13 de diciembre de 2023, rec. 3886/2021, de 22 de noviembre de 2024, rec. 8120/2019 que reiteran la sentencia de 5 de octubre de 2022, rec. 270/2022; de 13 de febrero de 2025, rec. 8324/22 y en sentencia de 25 de marzo de 2025, rec. 1561/2023).
Aunque referido al ámbito del derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros ( Directiva 2004/38/CE), el TJUE, en la sentencia de 13 de junio de 2024, asunto C-62/23, ha concluido, en sentido similar al que viene sosteniendo esta Sala, la posibilidad de tener en cuenta una detención de la que ha sido objeto el interesado a fin de apreciar si el comportamiento de esa persona constituye una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, siempre que, en el marco de la apreciación global de ese comportamiento, se tomen en consideración, expresa y detalladamente, los hechos en los que se basa dicha detención y las eventuales consecuencias judiciales de ésta. Y también en similar sentido se pronuncia la STC 87/2023.
Ha dejado también sentado la Sala que en caso de que la agravante apreciada hubiera sido el ingreso en prisión provisional por la imputación de un delito de agresión sexual el tratamiento que ha de darse es el propio de los antecedentes penales de manera que no es admisible la cita genérica de tal ingreso en prisión sin hacer constar las circunstancias y resultado de la causa (sentencia de 9 de abril de 2025, rec. 1390/2023 y la sentencia de 24 de febrero de 2025, rec. 1168/2023 que aplica idéntico criterio para valorar la agravante de antecedentes en el fichero de la Dirección General de la Guardia Civil).
Respecto de la carencia de domicilio conocido aparece meramente enumerada entre las posibles circunstancias agravatorias o negativas en la STS n.º 750/2021, de 27 de mayo, rec. 1739/2020, y otras posteriores que transcriben o recogen su contenido -entre otras, SSTS n.º 12/2022, de 12 de enero, rec. 7746/2020, n.º 65/2022, de 26 de enero, rec. 5003/2020, n.º 161/2022, de 9 de febrero, rec. 5952/2020,-, sin que su posible apreciación como única circunstancia agravante justificadora de la expulsión haya sido objeto de un estudio en profundidad. Por contra, la STS n.º 252/2022, de 28 de febrero, rec. 7671/2020 -FD 7º- parece rechazar que constituyan circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la medida adoptada las de que la recurrente «[…] se encontraba en nuestro país de forma irregular, sin haber regularizado su situación y sin haber obtenido prórroga de estancia o permiso de trabajo o residencia, careciendo de arraigo y de domicilio conocido […]».
Circunstancias que no son de agravación.
Resulta relevante también reseñar distintos pronunciamientos jurisprudenciales que, de forma reciente, han precisado que algunas circunstancias aducidas por la Administración no pueden ser consideradas agravantes a efectos de justificar la proporcionalidad de la expulsión (especialmente, SSTS n.º 208/2022, de 18 de febrero, 5883/2020, y n.º 528/2022, de 4 de mayo, rec. 3881/2021, que se remite a la anterior).
En este sentido, el hecho de no haber constancia de haberse solicitado una prórroga de estancia o un permiso de residencia una vez transcurridos 90 días de permanencia en territorio español, no es circunstancia agravante. Tampoco es circunstancia de agravación la falta de constancia de tener arraigo familiar en España, pues de existir constituiría, más bien, un dato a valorar positivamente. La misma consideración tiene la no constancia de arraigo social aisladamente considerado o la falta de cobertura de la asistencia sanitaria. (STS n.º 1.870/2024, de 22 de noviembre de 2024, rec. 8120/2019 y STS n.º 521/2025, de 7 de mayo, rec. 2408/2023).
Finalmente, nuestra jurisprudencia ha señalado que la falta de concurrencia de las circunstancias previstas en los artículos 5 y 6.2 a 5 de la Directiva 2008/115/CE como excepciones a la decisión de retorno, no determina imperativamente la apreciación de la existencia de circunstancias de agravación de la estancia irregular que justifique la sanción de expulsión ( STS n.º 1247/2022, de 5 de octubre, recurso 270/2022), ello sin perjuicio de que la existencia de dichas circunstancias o su ausencia puedan ser objeto de ponderación, junto con otras que concurran, en el juicio de proporcionalidad que debe justificar la elección entre la sanción de multa y la de expulsión del territorio nacional.
En todo caso, dichas excepciones han de apreciarse a través del procedimiento correspondiente (SSTS n.º 492/2022, de 27 de abril, recurso 2958/2021), n.º 1125/2022, de 14 de septiembre, recurso 7218/2021, y n.º 1247/2022, de 5 de octubre, recurso 270/2022).
II. Abordaremos ahora concretamente en el caso que nos ocupa la incidencia de que las circunstancias agravantes determinantes de la sanción de expulsión (en nuestro caso la existencia de una orden de salida previa no cumplida) no aparezcan reflejadas en la resolución administrativa sancionadora.
Sobre esta cuestión ya se ha pronunciado esta Sala siquiera sea incidentalmente al resolver otras cuestiones; así, entre otras, en STS 158/2025 de 2 de febrero (rec. 8324/2022), STS 174/2025 de 17 de febrero (rec. 8639/2022), STS 388/2025 de 3 de abril (rec. 4694/2023). Así afirmamos ahora que las circunstancias de agravación que deben tomarse en consideración son aquellas que se han venido apreciando por la jurisprudencia en relación a la gravedad de la mera estancia irregular, bien sean de carácter subjetivo o de carácter objetivo -pudiendo comprender otras de análoga significación-, pero siendo determinante, en tanto la imposición de la sanción de expulsión sin la concurrencia de circunstancias de agravación infringe el derecho fundamental a la legalidad sancionadora ( STC 47/2023, de 10 de mayo, del Pleno del Tribunal), la mención de alguna de estas circunstancias agravantes en la propia resolución administrativa que acuerda imponer la sanción de expulsión, a la vista de la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC 87/2023, de 17 de julio), a la que hemos aludido entre otras, en nuestra STS de 22 de noviembre de 2024 (rec. 8120/2019).
En este sentido nuestra STS n.º 732/2023, de 5 de junio, rec. 3424/2022 (y posteriores, entre otras, STS 287/2024 de 22 de febrero, rec. 6629/2022 FD Octavo), ya razonó que la ponderación de las circunstancias que puedan justificar la orden de expulsión, como sustitutiva de la sanción de multa que procede en los supuestos de la infracción grave de estancia irregular en España de los extranjeros, conforme al artículo 53-1ºa), en relación con el artículo 57 de la LOEX, ha de realizarse por la misma Administración en la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador, sin perjuicio de que los Tribunales, al revisar la resolución de expulsión, pueden revisar también el juicio de ponderación de las circunstancias que puedan justificar la orden de expulsión, conforme al material probatorio que obre en las actuaciones, tanto en el proceso como en su expediente, si bien en relación con esto último el Tribunal Constitucional ha matizado en su reciente STC 87/2023, de 17 de julio de 2023, que debe ser la resolución sancionadora la única que puede esgrimir los motivos para castigar, sin que por la vía judicial se pueda integrar ex novo motivos distintos como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la Administración, que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción (FJ3º).
En definitiva, solo pueden ser tenidas en cuenta en sede judicial aquellas circunstancias fácticas agravantes/ incriminatorias que la Administración tuvo en cuenta como fundamento de la sanción en la propia resolución sancionadora administrativa, sin que se puedan introducir ex novo en el proceso judicial otras circunstancias agravantes distintas a aquellas.
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 12 de junio de 2025. Recurso nº 6459/2022. Ponente: Excma. Sra. María Consuelo Uris Lloret.
Expropiación forzosa. Arrendamiento terrenos instalaciones eléctricas fotovoltaica
La existencia de un contrato de arrendamiento vigente de unos terrenos sobre los que se proyecta una instalación eléctrica fotovoltaica no constituye un obstáculo para la declaración, en concreto, de la utilidad pública de la instalación. En la relación individualizada de bienes y derechos de necesaria ocupación no pueden incluirse los terrenos arrendados, por ser el contrato de arrendamiento título hábil suficiente para su libre disposición, siempre que ese uso esté pactado en el contrato.
FUNDAMENTO JURÍDICO
“SEXTO.- Artículos 10 y 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa , 54 , 55 y 56 de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico y 149.1 del Real Decreto 1955/200 , y otras normas de aplicación al presente supuesto.
El artículo 33.3 de la Constitución establece que «Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes».
La Ley reguladora del instituto de la expropiación forzosa es la Ley de 16 de diciembre de 1954, que en su artículo 1 dispone:
«Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social…, en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio».
Y en su artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa:
«La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa».
El artículo 52 regula el procedimiento en caso de declaración de urgencia en la ocupación:
«Excepcionalmente y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada. En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá figurar, necesariamente, la oportuna retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio calculado en virtud de las reglas previstas para su determinación en esta Ley. Esta declaración podrá hacerse en cualquier momento e implicará las siguientes consecuencias:
1.ª Se entenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente, y dará derecho a su ocupación inmediata.
[…]»
La privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales sólo debe producirse en aquellos casos en que sea imprescindible para la ejecución del objeto declarado de utilidad pública, como puede ser la implantación de una instalación fotovoltaica y sus infraestructuras de evacuación, en el caso que nos ocupa.
Así, el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa dispone:
«Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate».
En el caso de las instalaciones fotovoltaicas la norma aplicable es la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
En el artículo 53.1, en su redacción vigente, establece:
1. Para la puesta en funcionamiento de nuevas instalaciones de transporte, distribución, producción, líneas directas, así como para infraestructuras eléctricas de las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 3.000 kW, contempladas en la presente ley o modificación de las existentes se requerirá de las siguientes autorizaciones administrativas:
a) Autorización administrativa previa, que se tramitará con el anteproyecto de la instalación como documento técnico y, en su caso, conjuntamente con la evaluación de impacto ambiental, según lo dispuesto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y otorgará a la empresa autorizada el derecho a realizar una instalación concreta en determinadas condiciones.
La autorización administrativa de instalaciones de generación no podrá ser otorgada si su titular no ha obtenido previamente los permisos de acceso y conexión a las redes de transporte o distribución correspondientes.
b) Autorización administrativa de construcción, que permite al titular realizar la construcción de la instalación cumpliendo los requisitos técnicos exigibles.
Para solicitarla, el titular presentará un proyecto de ejecución junto con una declaración responsable que acredite el cumplimiento de la normativa que le sea de aplicación.
Para su resolución se deberán analizar los condicionados exclusivamente técnicos de aquellas Administraciones Públicas, organismos o empresas que presten servicios públicos o de interés económico general, únicamente en lo relativo a bienes y derechos de su propiedad que se encuentren afectados por la instalación.
La tramitación y resolución de autorizaciones definidas en los párrafos a) y b) del apartado 1 del presente artículo podrán efectuarse de manera consecutiva, coetánea o conjunta.
c) Autorización de explotación, que permite, una vez ejecutado el proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación.
Las acometidas podrán requerir las autorizaciones administrativas previstas en este apartado en los términos que reglamentariamente se establezcan por las Administraciones Públicas en el ámbito de sus respectivas competencias.
En el caso de instalaciones móviles de la red de transporte o red de distribución que deban implantarse transitoriamente por un periodo inferior a dos años y que se conecten a dichas redes, con carácter previo a la autorización de explotación, requerirán de una autorización administrativa de construcción que recibirá el nombre de autorización de implantación, quedando eximidas de la autorización administrativa previa. La autorización de implantación se regirá por lo dispuesto en el anexo, pudiendo este anexo ser modificado reglamentariamente.
Las autorizaciones administrativas de instalaciones de generación se podrán otorgar por una potencia instalada superior a la capacidad de acceso que figure en el permiso de acceso. La capacidad de acceso será la potencia activa máxima que se le permite verter a la red a una instalación de generación de electricidad. Si las autorizaciones administrativas emitidas afectasen a instalaciones existentes con régimen retributivo específico, las modificaciones de las mismas deberán ser comunicadas para su inscripción en el registro de régimen retributivo específico y la diferenciación a efectos retributivos de la generación derivada de dichas modificaciones».
En el artículo 54 establece:
«1. Se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte, distribución de energía eléctrica, así como las infraestructuras eléctricas de las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 3.000 kW, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso
2. Dicha declaración de utilidad pública se extiende a los efectos de la expropiación forzosa de instalaciones eléctricas y de sus emplazamientos cuando por razones de eficiencia energética, tecnológicas, o medioambientales sea oportuna su sustitución por nuevas instalaciones o la realización de modificaciones sustanciales en las mismas».
En el artículo 55:
«1. Para el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de las instalaciones aludidas en el artículo anterior, será necesario que la empresa interesada lo solicite, incluyendo el proyecto de ejecución de la instalación y una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación.
2. La petición se someterá a información pública y se recabará informe de los organismos afectados.
3. Concluida la tramitación, el reconocimiento de la utilidad pública será acordado por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, si la autorización de la instalación corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia del Consejo de Ministros en caso de oposición de organismos u otras entidades de derecho público, o por el organismo competente de las Comunidades Autónomas o Ciudades de Ceuta y Melilla en los demás casos».
Y en el artículo 56:
«1. La declaración de utilidad pública llevará implícita en todo caso la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa .
2. Igualmente, supondrá el derecho a que le sea otorgada la oportuna autorización, en los términos que en la declaración de utilidad pública se determinen, para el establecimiento, paso u ocupación de la instalación eléctrica sobre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimoniales del Estado, o de las Comunidades Autónomas, o de uso público, propios o comunales de la provincia o municipio, obras y servicios de los mismos y zonas de servidumbre pública».
Por su parte, el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, establece en su artículo 140:
«1. De acuerdo con el artículo 52.1 de la Ley del SectorEléctrico , se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso.
2. Dicha declaración de utilidad pública se extiende a los efectos de la expropiación forzosa de instalaciones eléctricas y de sus emplazamientos cuando por razones de eficiencia energética, tecnológicas o medioambientales sea oportuna su sustitución por nuevas instalaciones o la realización de modificaciones sustanciales en las mismas.
3. Para el reconocimiento en concreto de utilidad pública de estas instalaciones, será necesario que la empresa interesada lo solicite, incluyendo una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación».
Y el artículo 149 regula los efectos de la declaración de utilidad pública:
«1. La declaración de utilidad pública llevará implícita, la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de la Ley de Expropiación, adquiriendo la empresa solicitante la condición de beneficiario en el expediente expropiatorio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2 de la Ley de Expropiación Forzosa.
2. Igualmente, llevará implícita la autorización para el establecimiento o paso de la instalación eléctrica, sobre terrenos de dominio, uso o servicio público, o patrimoniales del Estado, o de las Comunidades Autónomas, o de uso público propios o comunales de la provincia o municipio, obras y servicios de los mismos y zonas de servidumbre pública.
3. Para la imposición de servidumbre de paso sobre los bienes indicados en el apartado anterior y montes de utilidad pública, no será necesario cumplir lo dispuesto sobre imposición de gravámenes en dichos bienes en las correspondientes Leyes de Patrimonio y de Montes, sin perjuicio de las indemnizaciones correspondientes».
SÉPTIMO.- Procedimiento de declaración de utilidad pública en el sector eléctrico.
Nuestra sentencia de 22 de marzo de 2010, Rec. 513/2017, examina en su fundamento de derecho segundo el procedimiento de declaración de utilidad pública en el sector eléctrico, en los siguientes términos:
«La declaración de utilidad pública presenta en el ámbito de la regulación eléctrica, tal como argumenta la sociedad actora, una importante divergencia en relación con la regulación general establecida para la expropiación forzosa. En efecto, la Ley de Expropiación forzosa (Ley de 16 de diciembre de 1.954), contempla dos momentos distintos en el procedimiento de expropiación forzosa, la declaración de utilidad pública y la determinación de los bienes a expropiar al objeto de afectarlos a un determinado objetivo o finalidad de interés general. Así, en primer lugar, es preciso justificar la utilidad pública que se declara respecto a la actuación, proyecto u obra pública de que se trate (artículos 9 y ss.). En un segundo momento (artículos 15 y ss.), es necesario determinar con absoluta concreción los bienes que necesitan ser afectados al proyecto en consideración y establecer la necesidad de su expropiación, con sujeción a los criterios que reiteradamente menciona la recurrente de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. Efectivamente, este iter procedimental y las exigencias imprescindibles para que la expropiación se acomode a los requisitos constitucionales derivados del artículo 33 de la Constitución , requieren que esta determinación de los bienes se apoye en ese triple juicio que reclama la actora, de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida de expropiación en relación con los concretos bienes a expropiar, a fin de asegurar que se adopte la medida menos restrictiva posible para el derecho constitucional que sufre la limitación, el derecho de propiedad. En definitiva, no se trata sino de aplicar al derecho de propiedad garantizado en el artículo 33 de la Constitución los criterios generales que la jurisprudencia constitucional ha elaborado para admitir la restricción de los derechos reconocidos por la Constitución.
Pues bien, la regulación del sector eléctrico contiene diversas variantes respecto al anterior esquema procedimental. Por lo pronto, el legislador ha estipulado que las instalaciones eléctricas poseen, ex lege, utilidad pública. Así, el artículo 52 de la Ley del Sector Eléctrico declara de utilidad pública «las instalaciones de generación, transporte y distribución de energía eléctrica a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso»; este precepto es reiterado en el artículo 140 del Real Decreto 1955/2000.
Tal determinación legal supone que la declaración de utilidad pública no necesita justificar que una línea eléctrica o una central de producción eléctrica sean de utilidad pública, puesto que la Ley ya lo declara ex ante. Ahora bien, ello no vacía de contenido la declaración de utilidad pública que corresponde con carácter ordinario a la Dirección General de Política Energética y Minas y, de forma extraordinaria -cuando otra Administración Pública u organismo público se opone a la declaración ( artículo 148 del Real Decreto 1955/2000)-, al Consejo de Ministros : por el contrario, la declaración de utilidad pública requiere de forma ineludible justificar adecuadamente la necesidad o conveniencia (y, con ello, la utilidad pública) de la concreta instalación eléctrica en tramitación. Y huelga decir que cuando existan intereses públicos contrapuestos (como en el supuesto de autos entre el de la central eléctrica y los intereses públicos de una concesión minera vigente), en esa justificación deberá ponderarse la importancia o relevancia respectiva de unos y otros para poder declarar, en su caso, la utilidad pública prevalente de la instalación eléctrica.
En segundo lugar y de especial importancia para el caso de autos, la regulación eléctrica determina que la propia declaración de utilidad pública lleva aparejada la necesidad de ocupación efectiva de los bienes afectados, de forma que desaparece la dualidad de fases prevista en la Ley de Expropiación Forzosa antes señalada. Así, frente a lo dispuesto en los artículos 9 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, el artículo 54 de la Ley del Sector Eléctrico establece que la declaración de utilidad pública «llevará implícita en todo caso la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa «, regulación recogida en el artículo 149 del citado Real Decreto 1955/2000.
Pues bien, ciertamente tiene razón la actora en que dicha contracción a un único momento de ambas fases expropiatorias no supone prescindir de las exigencias constitucionales antes señaladas, aunque también es verdad que su plasmación concreta presenta rasgos específicos. Así, justificada la necesidad de la instalación eléctrica -lo que supone, ex lege, su utilidad pública- esta declaración abre paso, también ex lege, a la ocupación de los bienes afectados. En el caso de las instalaciones eléctricas la especificación de los mismos no supone normalmente una gran dificultad, puesto que sólo es preciso tener la ubicación concreta de la instalación para poder determinar tanto los bienes necesarios para la construcción de la línea, central o otra instalación de que se trate como el tipo de ocupación necesario (expropiación, servidumbre, etc.). En definitiva, se quiere decir con ello que los juicios de necesidad y de idoneidad vienen ya prácticamente aparejados a la simple fijación de la ubicación de la instalación, así como que la naturaleza de la restricción al derecho de propiedad deriva muy directamente del tipo de instalación de que se trate. Ahora bien, por lo mismo resulta evidente que la declaración de utilidad pública, que lleva aparejada la ocupación de los bienes afectados, requiere de forma inexcusable tener fijados de forma definitiva dichos bienes, tal como efectivamente requiere de forma expresa la regulación vigente, según vamos a ver.
El desarrollo concreto de lo relativo a la fijación y ocupación de los bienes afectados por la declaración de utilidad pública es efectuado por el referido Real Decreto 1955/2000. El propio artículo 140 ya citado, en su apartado 3 establece que «para el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de estas instalaciones, será necesario que la empresa interesada lo solicite, incluyendo una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considera de necesaria expropiación». Lo cual se desarrolla en el artículo 143.3 ,que estipula el contenido del documento técnico que preceptivamente debe acompañar a la solicitud de declaración de utilidad pública, y cuyo apartado e) especifica que dicho documento técnico debe incluir “una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos sus aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación, ya sea ésta del pleno dominio de terrenos y/o de servidumbre de paso de energía eléctrica y servicios complementarios en su caso, tales como caminos de acceso u otras instalaciones auxiliares»».
Estos razonamientos se reiteran en sentencia de nuestra Sala de 23 de marzo de 2010 (Rec. 512/2007).
OCTAVO.- Contrato de arrendamiento, artículos 1543 y 1555 del Código Civil.
Según dispone el primero de los citados preceptos, «En el arrendamiento de cosas, una de las partes se obliga a dar a la otra el goce o uso de una cosa por tiempo determinado y precio cierto.» Y, entre las obligaciones del arrendador, incluye el artículo 1555 «… usar de la cosa arrendada como un diligente padre de familia, destinándola al uso pactado; y, en defecto de pacto, al que se infiera de la naturaleza de la cosa arrendada según la costumbre de la tierra».
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. tercera, de fecha 16 de junio de 2025. Recurso nº 5565/2022. Ponente: Excma. Sra. María Pilar Cancer Minchot.
Las notificaciones electrónicas de resolución de recurso administrativo de la TGSS a autorizado en el sistema RED, respecto de actos referidos a datos comunicados por tal sistema debe hacerse al interesado y al autorizado para que sean válidas
En los casos en que un sujeto obligado a recibir notificaciones a través de la sede electrónica de la Seguridad Social haya autorizado a tercero a través del Sistema Autorizado RED, las notificaciones electrónicas de las resoluciones de recursos administrativos interpuestos contra actos administrativos que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deben comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED, se pondrán a disposición tanto del sujeto responsable obligado a recibirlas como del autorizado, salvo que el responsable opte en contrario.
FUNDAMENTO JURÍDICO
“QUINTO.- Términos del debate y criterio de esta Sala.
La cuestión con interés casacional que plantea el presente recurso se centra en determinar si, en los casos en que un sujeto esté obligado a recibir notificaciones a través de la sede electrónica de la Seguridad Social y haya autorizado a un tercero mediante el sistema RED, la Administración debe realizar las comunicaciones y notificaciones tanto al sujeto obligado como al autorizado RED, o si basta con la notificación al primero.
El examen de la cuestión planteada hace conveniente hacer una breve referencia a los antecedentes fácticos, que, en definitiva, sirven de base para decidir el supuesto de autos.
En el presente caso, la entidad Dynastic Explotaciones S.L.U. recurrió la resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) de Alicante, de fecha 22 de noviembre de 2019, que desestimaba los recursos de alzada contra dos resoluciones previas (de 4 y 17 de octubre de 2019) en las que se denegaban la devolución de ingresos indebidos y la modificación del D al CNAE empresarial.
La Administración alegó la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, argumentando que la resolución fue notificada telemáticamente a la entidad el 9 de diciembre de 2019 y considerada rechazada el 21 de diciembre por falta de acceso. Sin embargo, el recurso contencioso no se presentó hasta el 13 de marzo de 2020, ya vencido el plazo legal de dos meses.
La entidad recurrente sostiene que la notificación fue defectuosa, al no haberse comunicado también al autorizado RED, lo que habría impedido su acceso al contenido de la resolución y, por tanto, interrumpido adecuadamente el cómputo del plazo para recurrir.
La Sentencia núm. 391/2022, de 16 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Quinta), declaró la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad, apoyándose en el art. 3 y Disposición Final Única de la Orden ESS/485/2013, así como en la Resolución de 3 de enero de 2018 de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social. Estas disposiciones establecen que las resoluciones se notifican vía electrónica al sujeto responsable mediante comparecencia en la sede electrónica (SEDESS).
Sin embargo, esta interpretación resulta restrictiva y no se ajusta a la finalidad ni al alcance del sistema RED.
Es criterio reiterado de esta Sala que la finalidad de la notificación es garantizar que el contenido del acto administrativo llegue a conocimiento de los interesados y que estos, en su caso, puedan interponerlos recursos procedentes.
El artículo 39.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), establece que los actos administrativos deben notificarse para surtir efectos. A su vez, el art. 41.1 impone la notificación electrónica obligatoria para quienes estén obligados a recibirla por esta vía.
Estos principios de preferencia y obligatoriedad en la notificación electrónica se desarrollan con especial intensidad en el ámbito de la Seguridad Social, donde existen además normas específicas que imponen el uso del sistema RED para la remisión de datos, comunicaciones y notificaciones a sujetos obligados y sus representantes autorizados.
Así, en el ámbito de la Seguridad Social, el Sistema RED es el canal obligatorio para la gestión de numerosas actuaciones administrativas, incluida la notificación de actos a los sujetos responsables y, en su caso, a los autorizados RED.
A este respecto, el artículo 132.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS) es claro al señalar:
«Las notificaciones de los actos administrativos que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deban comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED, realizadas a los autorizados para dicha transmisión, se efectuarán obligatoriamente por medios electrónicos en la sede electrónica de la Seguridad Social, siendo válidas y vinculantes a todos los efectos legales para las empresas y sujetos obligados salvo que estos últimos hubiesen manifestado su preferencia porque dicha notificación en sede electrónica se les efectúe directamente a ellos o a un tercero «.
Esto es, las notificaciones que deban comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED realizadas a los autorizados para la transmisión RED serán válidas y vinculantes, salvo que el sujeto obligado haya manifestado su preferencia por recibirlas directamente o a través de un tercero, respecto de los actos «que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deban comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED.»
Este precepto tiene un carácter imperativo y no meramente potestativo. Impone la notificación obligatoria al autorizado RED, en tanto sea el encargado de la remisión electrónica de los datos cuya gestión ha originado o motivado el acto administrativo. Anticipemos que no vemos motivo para entender que dentro del concepto de actos «que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deban comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED» se excluyan las resoluciones de recursos administrativos que traigan causa, a su vez, de tales actos; como las resoluciones de recursos administrativos.
Por otra parte, el artículo 9.2.a) del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social (RD 1415/2004) también impone que las notificaciones se realicen a través de la sede electrónica tanto al sujeto responsable como al autorizado, salvo opción expresa en contrario.
Según el artículo 5.3 de la Orden ESS/484/2013, la concesión de la autorización RED implica que:
«Concedida una autorización para actuar a través del Sistema RED, el autorizado quedará habilitado tanto para la transmisión electrónica de los datos (…) como para la recepción de las comunicaciones y notificaciones de las actuaciones administrativas que se realicen al respecto, implicando esta autorización la obligación del autorizado de gestionar con carácter exclusivo (…) el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones en las materias a que se refiere el artículo 1 respecto de todos los sujetos responsables vinculados a dicha autorización, entendiéndose realizadas directamente por estos últimos».
Llegados a este punto, resulta obligado acudir al artículo 4.1 de la Orden ESS/485/2013, que establece con rotundidad que (nuestro subrayado):
«En los supuestos previstos en el artículo 3.2, las notificaciones y comunicaciones electrónicas se pondrán a disposición, en todo caso, tanto del sujeto responsable obligado a recibirlas como del autorizado que en cada momento tenga asignada la gestión en el Sistema RED del código de cuenta de cotización principal de aquél o, en su defecto, del autorizado que tenga asignado, en su caso, el número de Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos obligados a incorporarse a dicho sistema, en los términos previstos en la Orden ESS/484/2013, de 26 de marzo, reguladora del mismo.
Como excepción a lo previsto en el párrafo anterior, los sujetos responsables a que se refiere el artículo 3.2 podrán optar porque las notificaciones y comunicaciones electrónicas a ellos dirigidas se pongan exclusivamente a su disposición o también a la de un tercero a quien hayan otorgado su representación, opción que deberá ejercitarse mediante el acceso al correspondiente servicio de la SEDESS, según lo previsto en el artículo 2.b) de la Orden TIN/1459/2010, de 28 de mayo.»
Recordemos que el 3.2 establece un ámbito subjetivo, no objetivo, de aplicación:
«2. Estarán obligados a recibir por medios electrónicos las notificaciones y comunicaciones que en el ejercicio de sus competencias les dirija la Administración de la Seguridad Social:
a) Las empresas, agrupaciones de empresas y demás sujetos responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar que estén obligados a incorporarse al Sistema de remisión electrónica de datos (en adelante Sistema RED), según lo previsto en la Orden ESS/484/2013, de 26 de marzo, reguladora de dicho sistema.
b) Las empresas, agrupaciones de empresas y demás sujetos responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar que, sin estar obligados a incorporarse al Sistema RED, se hayan adherido voluntariamente al mismo, en tanto se mantenga su incorporación al citado sistema.
Los sujetos responsables señalados en los párrafos anteriores quedarán obligados a comparecer en la SEDESS, a efectos de recibir las notificaciones y comunicaciones electrónicas a que se refiere esta orden, desde el momento en que deban estar incorporados al Sistema RED, en el supuesto previsto en el párrafo a), y desde el momento de su incorporación a dicho sistema, en el supuesto previsto en el párrafo b).
» Por tanto, es inequívoco que si los sujetos del 3.2 están obligados a recibir de forma electrónica las notificaciones y comunicaciones que en el ejercicio de sus competencias les dirija la Administración de la Seguridad Social, y en tal caso, las notificaciones y comunicaciones electrónicas se pondrán a disposición tanto del sujeto responsable obligado a recibirlas como del autorizado que en cada momento tenga asignada la gestión en el Sistema RED del código de cuenta de cotización principal de aquél, debe procederse a realizar esta doble notificación, lo que no se ha hecho en nuestro caso.
En definitiva, por regla general, en el ámbito de aplicación del sistema RED, las notificaciones deben dirigirse al autorizado para actuar a través del Sistema RED (además del sujeto responsable), salvo que exista una opción expresa en contrario, lo cual exige un acto voluntario y formal por parte del sujeto obligado.
No es de recibo pretender que la resolución de un recurso no está comprendida dentro de los actos que deben ser así notificados: reiteremos que el artículo 132 del TRLGSS se refiere a «Las notificaciones de los actos administrativos que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deban comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED»; y el artículo 8 de la Orden ESS/485/2013 dispone que (nuestro subrayado):
«1. La obligación de recibir por medios electrónicos las notificaciones y comunicaciones efectuadas por la Administración de la Seguridad Social alcanzará a todas las actuaciones y procedimientos en materia de Seguridad Social, incluidos los correspondientes a la recaudación de los recursos a que se refiere el artículo 1 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio (…).
A los efectos previstos en el apartado 2 de la disposición adicional quincuagésima de la Ley General de la Seguridad Social (ahora, art. 132), se entiende por actos administrativos que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deben comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED, todos aquellos que vengan motivados por las transmisiones efectuadas o que deban efectuarse y los subsiguientes que tengan lugar en los procedimientos administrativos incoados como consecuencia de la obligación de transmitir tales datos en materia de inscripción, altas, bajas y variaciones de datos de empresarios y trabajadores, cotización, recaudación voluntaria y ejecutiva, comunicación de partes de baja, confirmación y alta de incapacidad temporal y cualesquiera otras materias que sean objeto de transmisión a través del citado sistema.»
El artículo 3.1 de la Orden ESS/484/2013 especifica las materias que deben ser gestionadas obligatoriamente a través del Sistema RED, tales como la inscripción de empresas, afiliación, cotización, recaudación y otras actuaciones conexas. Pues bien, los actos administrativos que resuelven recursos de alzada o reposición forman parte de los procedimientos iniciados precisamente sobre esas materias. Por tanto, se encuentran sometidos a los mismos requisitos y canales de notificación electrónica, ya que son actuaciones que se integran en el procedimiento del que traen causa.
Y, como hemos citado, el segundo párrafo del artículo 8 hace referencia a los actos administrativos dictados como consecuencia de transmisiones electrónicas, así como a los actos «subsiguientes» dentro de los procedimientos administrativos iniciados por tales transmisiones. En este sentido, las resoluciones dictadas en el marco de recursos administrativos constituyen claramente actos subsiguientes, por lo que se incluyen dentro del ámbito objetivo de aplicación del sistema de notificación electrónica regulado por esta norma.
A la vista de esta regulación, no nos cabe duda de que la resolución de un recurso administrativo como el objeto del recurso contencioso-administrativo de instancia trae causa o se dicta como consecuencia de los datos que deban comunicarse electrónicamente a través del Sistema RED. Por tanto, no cabe interpretar que los procedimientos de impugnación administrativa queden al margen del régimen de notificación electrónica previsto en dicha normativa.
No es óbice lo dispuesto en la Disposición Adicional única de la Orden ESS/485/2013, en tanto que lo que contempla es un sistema progresivo de introducción de la obligación de recibir notificaciones electrónicas, pero ninguna referencia hace a la implicación del sistema RED, ni prevé que la Resolución que se dicte en su aplicación pueda excepcionar las normas citadas que imponen la doble notificación electrónica analizada.
De esta manera, si el interesado ha otorgado autorización para la gestión electrónica de sus obligaciones con la Seguridad Social, incluidas las comunicaciones y notificaciones, como ha sucedido en este procedimiento, resulta jurídicamente exigible que la notificación de la resolución del recurso administrativo referido a estas materias se haya practicado también a dicho autorizado para actuar a través del Sistema RED. Lo contrario supondría desconocer la naturaleza integral y continuada del canal electrónico habilitado para toda la actuación administrativa, vaciando de contenido la finalidad de la autorización y vulnerando los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima del administrado.
En conclusión, de la interpretación sistemática de la normativa sectorial se desprende que: a) que la notificación electrónica a ambos -sujeto responsable y autorizado – es la regla general, y no una opción potestativa de la Administración ; b) que la autorización habilita para recibir notificaciones, incluso aquellas que resuelven recursos administrativos, cuando estos se refieren a materias incluidas en el sistema RED ; c) que no se exige un poder especial para que el autorizado para actuar a través del Sistema RED reciba estas notificaciones, salvo que se trate de procedimientos excluidos del ámbito objetivo del sistema, lo que no ocurre en el caso analizado”.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. cuarta, de fecha 17 de junio de 2025. Recurso nº 2392/2023. Ponente: Excmo. Sr. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.
El miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte siempre que haya votado en contra o no haya podido participar en su adopción.
El miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte siempre que haya votado en contra o no haya podido participar en su adopción. No obstante, para la admisión de una pretensión de esa naturaleza es preciso que cumpla también los demás requisitos establecidos en los artículos 106.3 y 110 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, sin que el hecho de no haber recurrido jurisdiccionalmente ese acto o acuerdo pueda ser, por sí solo, suficiente para inadmitir la solicitud.
FUNDAMENTO JURÍDICO
“CUARTO. – El juicio de la Sala. La doctrina casacional.
I.- La cuestión controvertida.
Lo que se discute es el motivo por el que la Sala de apelación anuló la sentencia de instancia y que consistió en entender que el hecho de no recurrir el acuerdo municipal en plazo priva a un concejal de solicitar su revisión de oficio meses después, y, por tanto, si la inadmisión de la revisión de oficio acordada por la corporación local debe reputarse conforme a Derecho.
II.- El régimen jurídico aplicable.
1.- La Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) en su artículo 110 señala:
«1. Corresponderá al Pleno de la Corporación la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria, en los casos y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria .
2. En los demás casos, las entidades locales no podrán anular sus propios actos declarativos de derechos, y su revisión requerirá la previa declaración de lesividad para el interés público y su impugnación en vía contencioso administrativa, con arreglo a la Ley de dicha Jurisdicción».
Con mayor detalle el artículo 218 del ROF indica que:
«1. Sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65 , 67 y 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , los órganos de las entidades locales podrán revisar sus actos, resoluciones y acuerdos, en los términos y con el alcance que se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común.
2. La solicitud de dictamen del Consejo de Estado, en los casos que proceda legalmente, se cursará por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma y a través del Ministerio para las Administraciones Públicas».
2. La remisión a la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común lleva a la aplicación de los artículos 106 y 110, en los que debemos centrar nuestro análisis, de los que reproduciremos los aspectos de interés para nuestro asunto:
Artículo 106. Revisión de disposiciones y actos nulos.
«1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
(…)
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales».
(…)
Artículo 110. Límites de la revisión.
«Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».
3.- En el debate en las diferentes instancias y en los alegatos de las partes se ha subrayado la relevancia del artículo 63.1 b) de la LBRL que prevé lo siguiente:
1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico:
(…)
b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.»
III.- La naturaleza y los bienes jurídicos en juego en la revisión de oficio de los actos administrativos
1.-Como recuerda nuestra sentencia nº 1395/2020, «en diversas SSTS —por todas SSTS 894/2018, de 31 de mayo, (ECLI:ES:TS:2018:2002, RC 5059/2016), que cita la STS de 19/2017, de 11 de enero (RC 1934/2014)- la Sala se ha pronunciado sobre la especial naturaleza y los principios generales en juego el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos:
«El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio (art. 102 de la Ley 30/11992)
La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece».
Igualmente nos hemos pronunciado sobre el carácter restrictivo de esta vía procedimental; así en la STS 225/2017, de 10 de febrero (RC 7/2015), citando anteriores SSTS de 19 de diciembre de 2001, 27 de diciembre de 2006, y, fundamentalmente, las de 18 de diciembre de 2007 y 8 de abril de 2008, señalamos:
«… debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que «el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia».
«Es, pues, en este expresado marco restrictivo, donde debe analizarse este control de la solicitud de revisión de oficio llevado a cabo por la recurrente» (…)(STS 1395/2020. 26 de octubre, FD 5).
2.- Pero junto a ese carácter restrictivo, la Sala ha declarado también que la regulación legal ha configurado un auténtico derecho al trámite:
«Pues bien como tiene declarado este Tribunal ya desde las Sentencias de 21 de febrero de 1.983 , 18 de abril de 1.988 y 22 de octubre de 1.990 , así como la de la Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 7 de mayo de 1.992 , si bien todas ellas referidas al artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 , y, en concreto, afirmando esta última lo que sigue: «La acción de nulidad se ha configurado, en la exégesis del art. 109 citado, tanto doctrinal como jurisprudencialmente, como autónoma, diversa de los recursos en cuanto a plazo preclusivo de impugnación, y distinta también de la mera denuncia y de la petición graciable de los particulares; se trata aquí de un medio impugnatorio de propias características que vincula, en principio, a la Administración autora del acto declarativo de derechos o del Reglamento a iniciar un procedimiento revisorio, seguirlo por sus trámites y concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, que habrá de ser concordante con el sentido del dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado, dada la naturaleza obstativa de esta consulta»( STS de 18 de marzo de 2004, rec. 6067/1999, FD 5)
3.- La necesidad de ponderar el derecho del interesado a este trámite con los principios de legalidad y seguridad jurídica ha llevado a que el legislador configure un procedimiento que conjugue estos bienes jurídicos en juego. Lo ha hecho en los ya reproducidos artículos 106 y 110 de la LPAC (antes en los artículos 102 y 106 de la LRJPA). De esta manera, como recuerda nuestra sentencia nº 1395/2020, en las mismas sentencias 894/2018, de 31 de mayo, y 19/2017, de 11 de enero, hemos indicado que:
«Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que «las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».
En definitiva, si de un lado en el artículo 102 de la ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el artículo 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.
Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992, como ya dijimos en la STS nº 1404/2016, de 14 de junio de 2016 (rec. 849/2014), exige «dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado, la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u «otras circunstancias»); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes».
Es por ello que la jurisprudencia ha sostenido que «la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del art. 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y los derechos adquiridos en las relaciones entre particulares» ( STS de 17 de enero de 2006 ).Y también hemos señalado que este límite opera tan solo cuando «el ejercicio de la facultad de revisión que pretende hacer valer la parte actora se presenta contrario a la buena fe y como tal no merece ser acogida la postura de quien consciente y voluntariamente difiere de forma tan exagerada las posibilidades de reacción que siempre tuvo a su disposición, estando prevista la aplicabilidad de dicho artículo 106 precisamente como adecuado complemento para evitar que la ausencia de un plazo para instar la nulidad pueda ser torticeramente utilizada en actuación contraria a la buena fe», tal y como señala la STS de 1 de julio de 2008 (rec. 2191/2005)”(STS 1395/2020. 26 de octubre, FD 6)
4.- Ahora bien, la regulación legal distingue entre la legitimación para pedir la revisión de oficio – que el apartado 1 del artículo 106 de la LPAC concreta en la condición de «interesado»-y los supuestos previstos en el apartado 3 del artículo 106 y en el artículo 110 de LPAC, que habilitan también a la Administración para decretar la inadmisión, aunque la plantee un interesado legitimado para instarla.
En el primer supuesto estamos ante un requisito ineludible en todo procedimiento administrativo o judicial. En el segundo ante lo que la doctrina ha denominado una «desestimación sumarísima anticipada”, un juicio sobre el fondo para descartar solicitudes «abiertamente temerarias”. Es importante esta distinción porque la sentencia recurrida estimó el recurso por falta de legitimación del concejal solicitante, aunque en su motivación mezcló ambos aspectos, como se verá. Examinaremos sucesivamente ambos requisitos.
IV.- La legitimación de un concejal para solicitar la revisión de oficio de un acuerdo municipal que votó en contra.
1.- La Sala ha perfilado el concepto de legitimación para promover el procedimiento administrativo de revisión de oficio, distinguiéndolo de la legitimación para recurrir judicialmente el acuerdo de inadmisión de una petición de esa naturaleza:
«(…)
Cuestión diferente, que seguidamente veremos, será si ostentaba o no legitimación para promover el procedimiento administrativo de revisión de oficio (…). Ambas son faltas de legitimación distintas, que se refieren a cualidades diferentes, según promuevan un procedimiento administrativo o impugnen un acto en sede jurisdiccional, y que, en fin, tienen un régimen jurídico propio para cada una de ellas, por más que confluyan en la referencia a los intereses legítimos.
La falta de legitimación para promover la revisión de oficio, en los términos previstos en el artículo 106 de la Ley 39/2015, viene referida a la falta de la cualidad de «interesado» en sede administrativa, a tenor del artículo 4.1 de la misma Ley 39/2015. Mientras que la falta de legitimación activa en el proceso, que se invoca por las partes recurridas, como objeción procesal al examen de fondo, es una causa de inadmisibilidad, prevista en el artículo 69.b) «in fine», en relación con el artículo 19.1, de la LJCA, que es la que acabamos de examinar y desestimar en el fundamento anterior. (…)
La cualidad de interesado, cuando se promueve el procedimiento, viene determinada por ser titular de un derecho o por la concurrencia de intereses legítimos, individuales o colectivos. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con carácter general, se confiere, tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como al que ostenta un interés que en la vieja LPA era un interés «legítimo, personal y directo» (artículo 23), y en la Ley 39/2015 (artículo 4.1.a), reiterando lo establecido en la Ley 30/1992 (artículo 31.1), ha pasado a ser simplemente un interés «legítimo».
Esta legitimación para promover el procedimiento de revisión de oficio, solicitando la nulidad de un acto de nombramiento, tiene las mismas condiciones esenciales exigibles para cualquier otro procedimiento administrativo. Teniendo en cuenta la relación que debe mediar entre el promotor de la revisión, y el acto (…) cuya nulidad ahora se postula. Y su interés debe traducirse en la obtención de un beneficio o en la eliminación de un perjuicio, cierto, real y efectivo para el recurrente que fue quien promovió tal procedimiento administrativo (STS 279/2021, de 25 de febrero, FD 3 y 4).
2.- Se trata, en suma, de determinar si un concejal debe considerarse como interesado para solicitar la revisión de oficio de un acuerdo municipal contra el que votó. Para apreciar esta cuestión hay que tener en cuenta lo siguiente:
(i) El legislador ha conferido legitimación a los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de actos y acuerdos de las entidades locales para impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativo aquellos que entiendan que incurren en infracción del ordenamiento jurídico (artículo 63.1 b) de la LBRL).
(ii) El Tribunal Constitucional ha extendido esa legitimación a los concejales que no pudieron intervenir en la adopción del acuerdo municipal (STC 173/2004, FJ 5)
(iii) La citada resolución del máximo intérprete de la Constitución nos ofrece la clave para nuestro enjuiciamiento: «No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local .» (…)
«El concejal, por su condición de miembro -no de órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio y para el que es elegido «mediante sufragio universal, libre, directo y secreto» de los vecinos ( art. 19.2 LBRL en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio , del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación» (…)
«Constatada la existencia de un interés concreto del recurrente en amparo respecto del objeto del proceso administrativo del que deriva este recurso -distinto, por tanto, del interés abstracto en la legalidad que subyace en el soporte de las acciones populares en los casos en que son admitidas por la Ley- y no pudiendo existir duda alguna de que ese interés, por estar dirigido a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de que forma parte como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, es un interés legítimo.( STC 173/2004, FJ 4 y 5).
(iv) Aun cuando sean cualitativamente diferentes la promoción de un procedimiento administrativo de revisión de oficio de actos que incurren en vicios de nulidad y la impugnación de esos actos en sede jurisdiccional, en el caso de los concejales que lo hagan contra actos o acuerdos municipales contra los que votaron o no pudieron participar en cuya adopción, concurre, en opinión de la Sala, un interés legítimo análogo en el correcto funcionamiento de la corporación de la que forma parte en virtud de su mandato representativo o, si se prefiere, la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de la que forman parte como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, conforme a la jurisprudencia constitucional anteriormente reseñada.
3.- De lo razonado se infiere que la Sala entiende que el miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte siempre que haya votado en contra o no haya podido participar en su adopción. Por eso, la sentencia recurrida erró en este punto al considerar que carecía de esa legitimación.
4.- Sin embargo, nuestro enjuiciamiento no puede detenerse aquí puesto que, aunque el concejal estuviera legitimado para plantear la revisión de oficio, hay que indagar si concurría algún otro motivo para su inadmisión, en concreto, los previstos en los artículos 106.3 y 110 de la LPAC. Aunque la Sala de apelación confunde ambos planos, nos corresponde resolver a continuación si, a pesar de estar legitimado el concejal recurrente, el hecho de no recurrir el acuerdo municipal en plazo impide al recurrente solicitar la revisión de oficio de ese acto por resultar contrario a la buena fe o suponer abuso de derecho, conforme permite el artículo 110 de la LPAC.
V.- El criterio de la Sala sobre la concurrencia de los demás supuestos establecidos en los artículos 106.3 y 110 de la LPAC para acordar la inadmisión de la revisión de oficio solicitada.
1.- La inadmisión puede ser acordada motivadamente por la Administración autora del acto cuestionado cuando «no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.” (artículo 106.3 LPAC).
También, «cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. (artículo 110 LPAC).
2.- Sobre ello, la Sala tiene declarado que:
«El artículo 106 de la Ley 30/1992 limita las facultades de revisión «cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.»
Esta Sala ha dicho, en relación con la revisión de los actos firmes y sus limitaciones establecidas por el artículo 106 de la Ley 30/1992 , en sentencia de 17 de enero de 2006 (recurso 776/2001 ), seguida de otras muchas, que la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro.
Ante la redacción de este precepto, es doctrina jurisprudencial de la Sala, recogida en sentencias de 13 de febrero de 2012 (recurso 6884/2009 ), 13 de abril de 2012 (recurso 5646/2010 ), 17 de mayo de 2012 (recurso 4875/2010 ), 25 de mayo de 2012 (recurso 5117/2010 ) y 13 de mayo de 2015 (recurso 192/2014 ), entre otras, que la existencia o no de estas circunstancias que prevé el artículo 106 de la ley 30/1992 , que suponen una excepción del principio general de inexistencia de plazo para solicitar la revisión de los actos nulos de pleno derecho, ha de ser examinada caso por caso» (…).
Sin dejar de recordar el casuismo que impera en la aplicación de los límites del artículo 106 de la Ley 30/1992 , las sentencias de esta Sala de 13 de febrero de 2012 , 13 de abril de 2012 y otras antes citadas, señalaron que el análisis de la aplicación de dicho precepto por la jurisprudencia nos indica que, en los casos analizados, ha existido una pasividad en el ejercicio de la solicitud de revisión de los actos nulos por quienes podían hacerla durante un largo periodo de tiempo, pese a tener conocimiento de los hechos que fundamentarían la causa de nulidad alegada» ( STS 359/2017, 1 de marzo , FD 6, reiterada en STS 117/2018, 29 de enero , FD 6).
3.- La parte recurrente ha alegado una de las causas de nulidad previstas en el artículo 47.1 de la LPAC, en concreto la prevista en su apartado e): «Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados».
Es sabido que esta Sala tiene declarado que esta causa de nulidad de pleno Derecho incluye tanto la omisión de un trámite esencial del procedimiento, cuanto no haber seguido el concreto procedimiento previsto por la ley para ese supuesto (STS 4316/2020, de 9 de diciembre). Este fue el supuesto invocado por la parte actora y apreciado por el tribunal de instancia, que declaró que «los motivos de nulidad aducidos por el recurrente, al amparo del artículo 47.1.e) y f), por conllevar la modificación del contrato una ampliación de su duración ( 40 años) y la acometida por el concesionario de la obra consistente en el cambio de toda la red de tuberías, no eran manifiestamente infundados, pues no estando prevista ese obra en el PCAP ni teniendo encaje en alguno de los supuestos previstos en el artículo 107 TRLCS, la causa de nulidad invocada al amparo del artículo 47.1.e) no puede calificarse como carente de todo fundamento».
La sentencia recurrida no se refirió a ello, sino que se limitó a sostener que «no existe legitimación administrativa para instar la revisión cuando por cuestiones de buena fe, abuso del derecho, falta de interés legítimo, etc. En este supuesto entendemos que el hecho de no recurrir el acto en plazo le priva de solicitar la revisión del acto a la administración meses después por el hecho de ser concejal y por tanto la inadmisión administrativa debe reputarse conforme a derecho lo que a su vez conlleva la estimación de las apelaciones y la revocación de la sentencia de instancia».
Dejando a un lado lo que hemos indicado sobre la legitimación, corresponde decidir ahora si no haber recurrido en plazo constituye un motivo suficiente para inadmitir una petición de revisión de oficio, pues esa circunstancia es la regla general en este tipo de solicitudes que, por definición, deben plantearse contra actos administrativos firmes. Lo puede ser el transcurso del tiempo, en la medida en que pueda reflejar ausencia de buena fe o abuso derecho, como mantuvo la Sala de Cáceres y cita la sentencia recurrida, respecto de una petición de revisión de un deslinde realizado cuarenta años antes de la solicitud (STS de 28 de febrero de 2011, rec. 536/2007); o cuando concurren otras circunstancias como sucedió ante la petición del contratista de una obra que, tras haber ejecutado parte de ella pretendió anular esa adjudicación mediante su revisión de oficio a la vista de la escasa rentabilidad que le reportó (STS 30 de junio de 2004, rec. 4640/2019). Ambas resoluciones judiciales fueron invocadas, como decimos por la resolución judicial recurrida y por las partes recurridas en este proceso.
En el presente caso, por el contrario, la Sala no aprecia mala fe o abuso de derecho por el transcurso de seis meses desde la aprobación del acuerdo municipal cuestionado, dado que ni la sentencia discutida ni las partes recurridas han aducido algún otro pormenor con trascendencia suficiente para justificar la inadmisión de la pretensión de iniciar el procedimiento de revisión de oficio.
No puede considerarse como tal la que alude la representación de la mercantil AQLARA sobre el transcurso del tiempo en el momento en que se inició este proceso de casación, pues lo relevante es el momento en que se promovió la revisión de oficio por el recurrente y el transcurso de seis meses entra dentro de los límites de lo razonable para un acuerdo municipal de la naturaleza y alcance del aquí discutido.
Por el contrario, en el juicio de la Sala se ha tenido particularmente en cuenta:
(i) La relevancia de la modificación contractual: por la cuantía del presupuesto -más de un millón de euros-, la extensión temporal de la duración del contrato -de quince a cuarenta años -, así como la inclusión de nuevas prestaciones significativas, como el cambio de toda la red de tuberías del municipio.
(ii) La normativa de la Unión Europea y la jurisprudencia del TJUE, especialmente celosa de facilitar la concurrencia pública en los contratos administrativos, como se desprende de la STJUE de 13 de abril de 2010 (rec. C-91/0899), citada por la sentencia de instancia, en la que se sostiene que «al objeto de garantizar la transparencia de los procedimientos y la igualdad de trato de los licitadores, las modificaciones sustanciales, introducidas en las disposiciones esenciales de un contrato de concesión de servicios, podrían exigir, en determinados supuestos, la adjudicación de un nuevo contrato de concesión cuando presentan características sustancialmente diferentes de las de contrato de concesión inicial y, por consiguiente, ponen de relieve la voluntad de las partes de volver a negociar los aspectos esenciales de ese contrato garantizar»
(iii) Finalmente, que quien lo plantee sea un concejal que votó en contra de la modificación y de la adjudicación del contrato cuya revisión solicitaba, pues con ello puede considerarse que «contribuía a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de que forma parte, como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” (STC 173/2004, FJ 5).
En consecuencia, la Sala no aprecia que, en las circunstancias concretas del caso, haya concurrido mala fe o abuso de derecho, ni que la pretensión carezca manifiestamente de fundamento, ni ningún otro de los motivos que los artículos 106.3 y 110 de la LPAC permiten justificar la inadmisión a trámite acordada por la Administración recurrida, razón por la que debe entenderse contraria al ordenamiento jurídico vigente.
VI.- Conclusión: la doctrina casacional
De lo razonado se desprende como doctrina de interés casacional la siguiente: «el miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte siempre que haya votado en contra o no haya podido participar en su adopción. No obstante, para la admisión de una pretensión de esa naturaleza es preciso que cumpla también los demás requisitos establecidos en los artículos 106.3 y 110 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, sin que el hecho de no haber recurrido jurisdiccionalmente ese acto o acuerdo pueda ser, por sí solo, suficiente para inadmitir la solicitud».