Jurisprudencia y legislación – Del 2 al 9 de mayo 2025

CIVIL

Sentencia del Pleno del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 21 de abril de 2025. Recurso n.º 563/2021. Ponente:  Excmo. Sr. D. Pedro José Vela Torres

El Tribunal Supremo se pronuncia sobre el derecho de retracto arrendaticio urbano en caso de venta conjunta

Interpretación del artículo 25.7 LAU en supuestos de venga de una multiplicidad de edificios.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEXTO.- Aplicación del art. 25.7 LAU al caso enjuiciado. Estimación del recurso de casación 1.-La Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994 (LAU) reconoce unos derechos de adquisición preferente (tanteo y retracto) al arrendatario de finca urbana, tanto de vivienda ( art. 25 LAU), como de uso distinto ( art. 31 LAU). En particular, el retracto, que es la institución a la que se refiere el recurso de casación, supone un límite legal al dominio, concretamente a la libre transmisibilidad del bien y una excepción a la fe pública registral conforme al art. 37.3º de la Ley Hipotecaria (LH), según el cual, si bien las acciones rescisorias, revocatorias y resolutorias no se darán contra tercero que haya inscrito su título adquisitivo con los requisitos de los arts. 32 y 34 LH, se exceptúan las acciones de retracto legal que sí podrán ser hechas efectivas en perjuicio de tercero hipotecario en los casos y términos que las leyes establecen. 2.-En la redacción aplicable cronológicamente al caso, el art. 25.7 LAU establecía: «No habrá lugar a los derechos de tanteo o retracto cuando la vivienda arrendada se venda conjuntamente con las restantes viviendas o locales propiedad del arrendador que formen parte de un mismo inmueble ni tampoco cuando se vendan de forma conjunta por distintos propietarios a un mismo comprador la totalidad de los pisos y locales del inmueble. »Si en el inmueble sólo existiera una vivienda, el arrendatario tendrá los derechos de tanteo y retracto previstos en este artículo». 3.-La LAU de 1994 introdujo un cambio sustancial en la configuración de los derechos de adquisición preferente, al reducir significativamente los supuestos en que proceden. En concreto, el transcrito art. 25.7 LAU contiene una norma explícitamente más reductora de los derechos de adquisición preferente de los arrendatarios que su antecedente (el art. 47 LAU 1964) y para su aplicación debe constatarse que concurren los supuestos de «venta conjunta» previstos en él, es decir, que: (i) el objeto de la venta comprenda todas las fincas o unidades inmobiliarias de las que el transmitente es propietario en el edificio; o (ii) se vendan conjuntamente todos los pisos y locales del inmueble aunque se trate de distintos propietarios. Puesto que estos son los únicos supuestos en los que procedería la exclusión de los derechos de adquisición preferente (tanteo y retracto). 4.-En este caso, la compraventa objeto de litigio, aunque es posible que no incluyera todos los elementos (viviendas y locales) del edificio donde se encuentran los pisos arrendados a los demandantes (porque, al parecer, no todos pertenecían a la vendedora), sí comprendía todas las unidades de las que la Empresa Municipal de Viviendas era titular en cada edificio al tiempo de la transmisión y que formaban parte de las distintas promociones objeto de la compraventa. Y en lo que afecta al caso, comprendía todas las viviendas de las que la vendedora era propietaria en ese concreto edificio. A su vez, que esa venta se hiciera junto contra otras pertenecientes a otros edificios no empece la aplicabilidad del art. 27.5 LAU, dado que uno de los supuestos de hecho de aplicación de ese artículo es que el objeto de la venta comprenda todas las fincas o unidades inmobiliarias de las que el arrendador era propietario en el edificio donde se ubican los pisos o locales arrendados. Que esa venta forme parte de otra operación más amplia (múltiples promociones inmobiliarias o edificios) es indiferente a estos efectos, al no impedirlo la Ley. En estos casos, la imposibilidad de ejercitar el derecho de retracto por el arrendatario se justifica en que la venta se realiza sobre un objeto distinto -una de las unidades mayores previstas en la Ley (la totalidad del edificio o la totalidad de los elementos de los que es propietario el arrendador)- que aquel sobre el que recae el arrendamiento, puesto que la ley solo permite readquirir al retrayente el objeto propio del arrendamiento objeto de la venta que sea una unidad independiente, y eso es lo que aquí sucede. Respecto a la individualización del precio por cada piso o local, a la que también se refiere la Audiencia Provincial, ello tendría relevancia si no operase la exclusión del art. 25.7 LAU y fueran aplicables los párrafos precedentes del mismo precepto ( sentencias 441/1988, de 26 de mayo, y 112/2010, de 15 de marzo). 5.-En consecuencia, la sentencia recurrida infringe el precepto mencionado, por lo que el recurso de casación debe ser estimado. Y, al asumir la instancia, por los mismos fundamentos jurídicos expuestos, debe desestimarse el recurso de apelación de los demandantes y confirmarse la sentencia de primera instancia”.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 21 de abril de 2025. Recurso n.º 2185/2022. Ponente:  Excmo. Sra. Dª. María de los Ángeles Parra Lucan

Divorcio. Custodia compartida. Atribución del uso de la vivienda familiar

No es de aplicación el párrafo primero del art. 96 del CC, que se refiere a la custodia exclusiva. Se atenderá a estos factores: el interés más necesitado de protección (riesgo de poner en peligro el régimen de custodia compartida) y la titularidad de la vivienda (privativa o común), pero siempre con fijación de plazo.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEGUNDO.- Planteamiento de los recursos. Doctrina de la sala. Estimación del recurso. (…) 3.En atención a las circunstancias del caso y la doctrina de la sala, vamos a estimar el recurso y casar la sentencia recurrida en el extremo concreto referido a la atribución del uso de la vivienda familiar. La Audiencia parece considerar que la única forma de garantizar que la madre pueda disponer de una vivienda para convivir con su hija durante el tiempo que le corresponda la custodia es que pueda seguir disfrutando de la que fue la vivienda familiar hasta la mayoría de edad de la hija, pero tal conclusión no resulta de los hechos acreditados en la instancia en atención a la situación personal y capacidad laboral de la madre así como la edad de la niña. Las circunstancias que califican el caso que debemos resolver son las siguientes: el padre, nacido en NUM003 de 1982 y la madre, en NUM004 de 1980, contrajeron matrimonio en 2007 y han tenido en común tres hijos nacidos, respectivamente, en 2003, 2006 y 2016; además, cada uno de ellos tiene una hija de una relación diferente; ambos progenitores desempeñan trabajos por cuenta ajena, la Sra. Eloisa como empleada de la limpieza en horario de mañana, por lo que manifiesta obtener 600 € mensuales, y el Sr. Faustino en una empresa familiar de transporte exprés junto a su hermano, por lo que manifiesta obtener unos 1250 € mensuales; adquirieron constante matrimonio la vivienda familiar en copropiedad y abonan, por mitad, el préstamo hipotecario pendiente por un importe de 225 € mensuales; la madre vive en la que fuera vivienda familiar con el hijo mayor (aunque inicialmente se estableció una custodia compartida, luego pasó a vivir con la madre) y en semanas alternas con la hija menor; se desconoce si la madre sigue abonando pensión de alimentos a favor del hijo mediano del matrimonio, aunque ya ha alcanzado la mayoría de edad y vive con el padre; el padre vive con su nueva pareja, el hijo mediano del matrimonio y en semanas alternas con la hija menor, en una vivienda de alquiler por la que abona 550 € al mes; se desconoce si sigue abonando pensión de alimentos a favor del hijo mayor del matrimonio que convive con la madre y venía realizando trabajos ocasionales; cada progenitor asume los gastos de la hija común menor de edad por mitad; la niña asiste a un colegio público, y no constan gastos diferentes a los habituales para una niña de su edad. En definitiva, como señala el ministerio fiscal, ambos progenitores tienen parecidas necesidades, si bien la progenitora tiene por el momento unos ingresos económicos más reducidos, razón por la que resultó acertado considerar el interés de la madre como el más necesitado de protección, y que, por ello, se le atribuyera el uso de la vivienda. Ahora bien, la atribución del uso hasta la mayoría de edad de la hija resulta desproporcionado, y no se ajusta a los parámetros jurisprudenciales de la sala. La diferente capacidad económica de los progenitores no puede justificar la atribución de la vivienda familiar hasta enero de 2034. Ahora en su recurso de casación, el Sr. Faustino no solicita que se fije un concreto plazo de duración a la atribución del uso, pero en la impugnación de la sentencia de primera instancia solicitó que la atribución del uso a la Sra. Eloisa se hiciera como máximo por un plazo de cinco años. En este caso, este plazo, a juicio de la sala, y de acuerdo con el Ministerio fiscal, permite una mejor armonización de los intereses en juego, ya que puede ser suficiente para que la madre mejore sus ingresos económicos, permitiéndole proporcionarse por sus medios una vivienda. Ello en atención a su edad (la madre nació en 1982) y sus capacidades laborales y tomando en consideración que en ese momento la hija (nacida en 2016) tendrá una edad más propicia para que pueda conciliar sus actividades laborales. A lo anterior debe añadirse que en el momento en que cese el uso de la vivienda, el rendimiento que pueda obtenerse de la misma revertirá en ambos progenitores, también en la madre, En consecuencia, estimamos el recurso de casación y casamos la sentencia en el sentido de establecer que la atribución del uso de la que fue vivienda familiar a la Sra. Eloisa durante un plazo de cinco años a contar desde la fecha de la sentencia dictada por la Audiencia Provincial.”

PENAL

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 11 de abril de 2025. Recurso Nº: 6061/2022. Ponente: Excmo. Sr. D. Andrés Martínez Arrieta.

Realización arbitraria del propio derecho del artículo 455 del Código Penal. El tipo penal sanciona a quien, sin respetar el ordenamiento jurídico, realiza mediante actos violentos la recuperación de su patrimonio sin acudir a los mecanismos de resolución de conflictos dispuestos por el Estado.

La realización del derecho propio supone dar al legitimo titular del derecho la satisfacción que el ordenamiento jurídico tiene prevista para cada caso, que puede ser el pago de la deuda, la reparación del daño, la devolución de la cosa ilegítimamente detraída que el ordenamiento dispone que deba ser realizada pero que el sujeto activo actúa, apartándose de las vías legales, su ejecución de forma arbitraria. Las vías legales son los procedimientos legalmente establecidos en el ordenamiento jurídico, bien judiciales o extrajudiciales, caso de arbitraje, etcétera, dispuesto para sustanciar una pretensión o un conflicto. Obviando estas vías legales, el sujeto activo acude a la violencia y la intimidación que ejerce sobre el obligado o sobre un tercero, lo que conlleva el acometimiento físico, la intimidación que supone la conminación de un mal sobre el sujeto pasivo, o un tercero, con empleo de fuerza en las distintas modalidades que el Código Penal identifica para rellenar la exigencia de fuerza de las cosas

FUNDAMENTO JURÍDICO

FDJ PRIMERO (…) Quizás el elemento típico de mayor complejidad y sobre el que se sustenta el error de derecho que se plantea es el referido a lo que deba entenderse por derecho propio. Por tal ha de considerarse todo aquel que legalmente, por resolución judicial, administrativa o contractualmente, pertenezca a la titularidad de una persona, porque lo tenga reconocido un individuo el cual podrá ser un derecho crediticio o real,. Quedan excluidos aquellos derechos cuyo ejercicio han de estar amparados obligatoriamente por la administración de Justicia, aquellos derechos cuyo ejercicio deben ser reconocidos previamente; aquellos derechos de naturaleza supraindividual, que requieren de una concreción para afirmarlos respecto de una persona; aquellos derechos que no pueden ser tenidos como propios, los derechos de pertenencia ajena; las expectativas jurídicas, que requieren de su concreción por parte de un órgano administrativo o judicial, que concrete el derecho pasando de la mera expectativa a su condición de derecho susceptible de ser realizado; los derechos que han sido denegados en sucesivas pronunciamientos administrativos o judiciales, pues sobre los ritmos no cabe la filmación de su inmediata realización. La jurisprudencia de esta Sala, por todas STS 520/2017, de 6 de julio, ha indicado que los elementos que integran el delito de realización arbitraria del propio derecho, conforme al propio tenor literal de la norma, y son a) la realización de un derecho propio; b) la actuación fuera de las vías legales; y c) la concurrencia de violencia e intimidación o fuerza de las cosas. El elemento subjetivo del injusto que debe presidir la acción se concreta en la eliminación del ánimo de lucro, que se sustituye en la tipicidad por la búsqueda de la reparación de un empobrecimiento injusto. En el caso de la casación, el hecho probado tan sólo refiere que los acusados actuaron en la creencia del derecho que les asistía, creencia que la sentencia no considera como un derecho propio de quienes pretendían ejercitarlo, entre otras razones porque la propia jurisdicción tampoco podría ejecutarlo, sin que previamente lo hubiera declarado, esto es, requeriría de una previa afirmación de su condición de realizable.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 11 de abril de 2025. Recurso Nº: 5548/2022. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio del Moral García.

Delito de atentado a la autoridad. Principio indubio pro reo. Atenuantes o eximentes. En caso de dudas sobre si la imputabilidad es plena o semiplena han de resolverse decantándose por la exención.

Si no es constitucionalmente admisible afirmar la participación de la persona acusada en el hecho punible, objeto de acusación, si se identifica una duda razonable -ya sea porque se ha debilitado la conclusividad de las pruebas de la acusación o porque la defensa ha introducido una hipótesis fáctica alternativa mínimamente plausible a la luz de los resultados probatorios-, no puede serlo tampoco castigar con pena cuando existe una duda razonable de que la persona acusada no merece ser castigada porque es plausible que sea inimputable.

FUNDAMENTO JURÍDICO

FDJ SÉPTIMO (…) No vale a tal fin la jurisprudencia recientemente abolida de que las eximentes tienen que estar tan probadas como el hecho mismo que no solo es uno de los argumentos nucleares de ambos recursos sino que, incluso, llega a colarse en el razonamiento de las sentencias de instancia y apelación. Las dos recurrentes aluden a esa doctrina. En materia de eximentes y atenuantes -hay que proclamar frente a esa tesis- rige también el principio in dubio. Tras unos iniciales pronunciamientos más vacilantes, lo acepta ya de forma clara nuestra doctrina ( STS 291/2024, de 21 de marzo). «Lo que, en puridad, se cuestiona es que no se declare probada la total limitación de las bases de la imputabilidad cuando el tribunal de instancia reconoce que la información pericial psiquiátrica practicada ofrece » un resultado confuso acerca de si dichas facultades estaban solamente disminuidas o totalmente anuladas». Para el recurrente, es evidente que la valoración de la prueba ha generado una laguna fáctica, una duda que debe ser resuelta de conformidad con los principios de presunción de inocencia e «in dubio pro reo» declarando acreditada la hipótesis más favorable para la persona acusada. Lo que, en el caso, se traduce para el recurrente, en considerar acreditada la total anulación de las bases de la imputabilidad». Las dudas sobre si la imputabilidad es plena o semiplena han de resolverse decantándose por la exención. Ya la STS 639/2016, de 14 de julio, afirmaba » tal tesis, por más que puede invocar no poca jurisprudencia en su favor, es incompatible con la garantía constitucional que cita. Lo que ésta supone es precisamente la erradicación del concepto mismo de carga de prueba en el proceso penal. La carga de la prueba se vincula a un sistema de enjuiciar en el que, dadas las facultades dispositivas de las partes sobre el objeto del mismo, se establecen criterios de resolución de la situación de duda cuyas consecuencias se hacen recaer onerosamente sobre la parte cuya pretensión se ampara en ese hecho que no puede ser afirmado como probado por el resultado dudoso de la actividad probatoria al respecto. En el proceso penal la Constitución garantiza al acusado que no sufrirá ninguna consecuencia gravosa en caso de duda razonable sobre la veracidad de la afirmación de un hecho, sea este constitutivo, extintivo o modificativo de la responsabilidad». También, la STS 748/2022, de 28 de julio: » en que si bien la prueba de la concurrencia de factores reductores de la imputabilidad debe ser rigurosa, el estándar exigible no puede ser el de más allá de toda duda razonable, reservado constitucionalmente solo para la destrucción de la presunción de inocencia». Las SSTS 335/2017, de 11 de mayo, 722/2020, de 30 de diciembre y 204/2021, de 4 de marzo, si bien descartan el juego de la presunción de inocencia para despejar la incertidumbre y las implicaciones que del mismo pueden derivarse en orden a la atribución de cargas de prueba, coinciden en la necesidad de que a la hora de determinar, a la luz de los resultados probatorios, si concurre, o no, una eximente o atenuante juegue el «principio in dubio pro reo». Como se afirma en la STS 335/2017, » La doctrina clásica, machaconamente reiterada en numerosos pronunciamientos de esta Sala -(las eximentes y atenuantes han de estar tan probadas como el hecho mismo: por todas y entre muchas SSTS 415/2016, de 18 de abril ó 489/2004, de 19 de abril )- merece probablemente una revisión ya anunciada en algún aislado precedente (vid. SSTS 639/2016, de 19 de julio ó 802/2016, de 26 de octubre )». Con el mismo alcance, pero en términos mucho más apodícticos, debe destacarse el reciente pronunciamiento de la STS 77/2024, de 25 de enero, en el que puede leerse » ha de considerarse sepultada definitivamente la idea de que las eximentes o atenuantes han de estar tan acreditadas como el hecho mismo (como dice el Tribunal Superior de Justicia en su Sentencia en fórmula tan repetida -también por esta Sala- como criticable)». (Vid también STS 690/2020, de 11 de marzo ). Para cerrar el capítulo de citas, volvemos a la STS 291/2024: El estándar «más allá de toda duda razonable» con las implicaciones epistémicas que comporta es trasladable, también por derivada constitucional,a los supuestos de circunstancias favorables relativas a la imputabilidad alegadas por la defensa. F A L L O Si no es constitucionalmente admisible afirmar la participación de la persona acusada en el hecho punible, objeto de acusación, si se identifica una duda razonable -ya sea porque se ha debilitado la conclusividad de las pruebas de la acusación o porque la defensa ha introducido una hipótesis fáctica alternativa mínimamente plausible a la luz de los resultados probatorios-, no puede serlo tampoco castigar con pena cuando existe una duda razonable de que la persona acusada no merece ser castigada porque es plausible que sea inimputable. Como tampoco resultaría admisible que dicha persona deba ser castigada con la pena prevista para las plenamente imputables cuando hay dudas razonables de que pudiera sufrir un déficit de imputabilidad. En este escenario, aún admitiendo que la palabra «severa» sea presentada como una alternativa a la plenitud de la intoxicación lo procedente es la exención.

Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-481/23 | [Sangas]. El Estado miembro en el que reside una persona buscada no puede denegar la ejecución de una orden de detención europea emitida con la finalidad de asegurar la presencia de esa persona en un proceso penal que aún está tramitándose.

La ejecución tampoco puede denegarse si los hechos que constituyen el delito cometido por la persona buscada no son competencia de ese Estado miembro según su propio Derecho penal

En su sentencia, el Tribunal de Justicia confirma la postura de la Audiencia Nacional. En efecto, según la Decisión Marco, la autoridad judicial del Estado miembro de ejecución puede denegar la ejecución de una orden de detención europea cuando esta se haya dictado a efectos de la ejecución de una pena o de una medida de seguridad privativas de libertad. No obstante, esa posibilidad exige que la persona buscada resida en el Estado miembro de ejecución y que este se comprometa a ejecutar él mismo dicha pena o medida de seguridad de conformidad con su Derecho interno. Ahora bien, en el caso examinado, la orden de detención no se emitió a esos efectos, sino con la finalidad de asegurar la presencia del acusado en el proceso penal que aún está tramitándose ante los tribunales españoles. Por lo que respecta a la prescripción del delito con arreglo a la legislación rumana, el Tribunal de Justicia señala que, para poder invocar este motivo de denegación, se requiere que los hechos sean competencia del Estado miembro de ejecución según su propio Derecho penal, requisito que no parece cumplirse en el presente Dirección de Comunicación Unidad de Prensa e Información curia.europa.eu asunto. En efecto, la Audiencia Nacional señaló que todos los hechos se habían cometido en España y constituían defraudaciones fiscales que afectaron a los intereses económicos de este Estado miembro.

LABORAL

Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fecha 8 de abril de 2025, recurso n.º 4831/2022. Ponente: Excmo. Sr. D. IGNACIO GARCIA-PERROTE ESCARTIN.

La empresa puede recurrir en suplicación la sentencia del juzgado de lo social que declara la nulidad de la sanción por falta muy grave impuesta al trabajador por vulnerar su garantía de indemnidad. Aplica doctrina, especialmente de la STS 22/2024, de 9 de enero (rcud 348/2021). De acuerdo con el Ministerio Fiscal, se estima el recurso y se devuelven las actuaciones a la sala de suplicación para que, partiendo de la recurribilidad de la sentencia de instancia y con plena libertad de criterio, dicte nueva resolución resolviendo el recurso de suplicación interpuesto en lo relativo a la vulneración de derechos fundamentales

La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina es si la empresa puede recurrir en suplicación la sentencia del juzgado de lo social que declaró la nulidad de la sanción por falta muy grave impuesta al trabajador por vulnerar su garantía de indemnidad

FUNDAMENTO JURÍDICO

Como resume la recién mencionada STS 22/2024, de 9 de enero (rcud 348/2021), que pasamos a reproducir sustancialmente a continuación, respecto de la competencia funcional de la sala de suplicación y, derivadamente, de la de esta Sala IV para el enjuiciamiento del litigio, es doctrina constante de la Sala que la cuestión del acceso al recurso de suplicación por razón de la cuantía o modalidad procesal puede ser examinada de oficio, aunque no existiese contradicción.

En efecto, en lo que se refiere a la concurrencia de la identidad esencial exigida por el artículo 219.1 LRJS, hemos reiterado que, aunque pudiera afirmarse esa identidad, no será preciso acudir a su examen cuando de la competencia funcional se trata. Cabe mencionar, por todas, las SSTS 21/2020, de 14 de enero (rcud 619/2018); 340/2020, de 14 de mayo (rcud 1674/2019); y 396/2020, de 22 de mayo (rcud 3788/2017), que cita la STS 812/2020, de 30 de septiembre (rcud 1517/2018).

La razón estriba en que el tema incumbe al orden público procesal y a nuestra propia competencia funcional.

Ello es así porque tal cuestión no afecta sólo al recurso de suplicación, sino que se proyecta sobre la competencia de la propia Sala IV del Tribunal Supremo. El recurso de casación para la unificación de doctrina procede contra las sentencias dictadas en suplicación, lo que supone que la recurribilidad en casación se condiciona a que la sentencia de instancia fuese, a su vez, recurrible en suplicación y por ello el control de la competencia funcional de esta Sala IV implica el control sobre la procedencia o improcedencia de la suplicación; remitimos, por todas, a la STS 556/2023, de 14 de septiembre (rcud 2589/2020).

(…)

Según hemos visto, la sentencia recurrida entiende que la recurribilidad que gráficamente llama «asimétrica» del artículo 115.3 LRJS debe mantenerse, a pesar de la alegación de derecho fundamental, cuando el recurso se interpone por la empresa.

Pero, con el precedente de la STS 812/2020, de 30 de septiembre (rcud 1517/2018), si bien esta sentencia examinaba adicionalmente otras cuestiones, ya la STS 22/2024, de 9 de enero (rcud 348/2021), que reiteradamente venimos citando y en la que se apoya el razonado informe del Ministerio Fiscal, partió de la competencia funcional de la sala de suplicación, y, por ende, de esta Sala IV, en un supuesto en que, al igual que sucede en el presente caso, fue la entidad empleadora quien recurrió en suplicación -y luego en casación para la unificación de doctrina- la sentencia de instancia que declaró la nulidad de dos sanciones por faltas muy graves, alegándose asimismo vulneración de derechos fundamentales. Lo mismo sucede con la más reciente STS 1045/2024, de 9 de septiembre (rcud 3404/2023).

Apoyándose en jurisprudencia constitucional y en la previa doctrina de esta Sala IV, la STS 22/2024 concluye que también en estos casos debe operar el artículo 184 LRJS y la posibilidad de que la empresa pueda recurrir en suplicación, pues contra las sentencias dictadas en materia de derechos fundamentales procede «en todo caso» el recurso de suplicación ( artículo 191.3 f) LRJS). Como hemos indicado, la inexcusable tramitación por la modalidad procesal de los artículos 114 y 115 LRJS de la impugnación de sanciones en que se invoque lesión de derechos fundamentales a que obliga el artículo 184 LRJS no puede suponer la pérdida de un recurso, como el de suplicación, que, según se ha visto, procede «en todo caso» en materia de derechos fundamentales ( artículo 191.3 f) LRJS).

Sentencia de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional de fecha *** de marzo de 2025, de recurso n.º **/2025. Ponente: Excmo. Sr. D. RAMNOS.

EXTRANJERIA

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 02 de abril de 2025. Recurso nº 1373/2023. Ponente: Excmo. Sr. José Luis Quesada Varea.

Intervención del ACNUR en la tramitación de protección internacional: comunicación de la solicitud y consecuencias que a tal efecto posee la asistencia de su representante a la sesión de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio.

Lo verdaderamente determinante es que quede acreditado por cualquier medio admisible en Derecho que la Administración comunicó al ACNUR la presentación de la solicitud de protección internacional y que dicho organismo pudo tomar conocimiento de ella tempestivamente, posibilitando así el ejercicio real de las importantes funciones que el ACNUR tiene legalmente encomendadas en esta materia.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEGUNDO.- El precedente de esta Sala sobre la cuestión de interés casacional.

Las cuestiones sobre las que debe pronunciarse la Sala de acuerdo con el auto de admisión son idénticas a las que fueron objeto del recurso de casación número 6951/2022, decididas en la STS 184/2024, de 2 de febrero.

En efecto, a causa de la transcendencia de la intervención del ACNUR en los procedimientos de protección internacional, el art. 18.1.c) de la ley de asilo reconoce a los solicitantes el derecho «a que se comunique su solicitud al ACNUR», y en consecuencia el art. 34 dispone que «La presentación de las solicitudes de protección internacional se comunicará al ACNUR, quien podrá informarse de la situación de los expedientes, estar presente en las audiencias a la persona solicitante y presentar informes para su inclusión en el expediente». Asimismo, el art. 35. 1 ordena: «El representante en España del ACNUR será convocado a las sesiones de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio».

En presencia de esta normativa se nos plantea si la prueba del cumplimiento del deber de comunicación de la solicitud de asilo requiere la constancia de su efectiva recepción por el ACNUR y, por otra parte, cómo debe valorarse, a los efectos de la práctica de la comunicación, la presencia del representante del ACNUR en la Comisión Interministerial.

Por evidentes razones, para responder a estos problemas debemos reproducir los razonamientos de nuestra anterior sentencia, en cuyo fundamento de Derecho quinto se recogen de este modo:

I. Como antes hemos expuesto, el auto de admisión ha concretado en este caso las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia precisando que consisten en determinar:

a) si el cumplimiento del deber de comunicación al ACNUR de la solicitud de protección internacional exige que quede constancia en el expediente administrativo de su efectiva recepción por parte de aquél; y,

b) si incide en la respuesta a la referida cuestión el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR.

II. Esta Sala se ha pronunciado en varias ocasiones sobre cuestiones relacionadas con las ahora suscitadas, señaladamente en algunas anteriores a la reforma del recurso de casación operada en 2015, como destaca el auto de admisión.

Así, la STS de 29 de abril de 2011 (RC 2530/2009), consideró acreditado que en ese caso el ACNUR no fue informado de la solicitud de asilo presentada por el recurrente, ni tuvo intervención alguna en el curso del expediente administrativo.

Y, al efecto, recordaba que en otras muchas sentencias anteriores esta Sala había venido poniendo de relieve la suma importancia que reviste la intervención del ACNUR en los procedimientos administrativos de asilo, así como que la falta de comunicación del expediente de asilo al ACNUR, sin respetar lo establecido categóricamente por la Ley de Asilo y su Reglamento, determinaba su nulidad.

Además, la Sala tomó en consideración en esa sentencia el dato de que, en ese caso, no existió constancia alguna de que el ACNUR hubiera sido efectivamente convocado a la concreta sesión de la CIAR en que se había examinado la solicitud del interesado y, con base en todo ello, concluyó del siguiente modo:

«Procede, por tanto, estimar el recurso contencioso-administrativo, en el sentido de anular la resolución administrativa impugnada; ordenando retrotraer el procedimiento administrativo a su momento inicial, para que se comunique al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados la presentación de la solicitud de asilo y se continúe, tras ello, el procedimiento con estricta observancia de lo que dispone el ordenamiento jurídico».

Esa doctrina jurisprudencial fue reiterada poco tiempo después en la STS de 6 de julio de 2011 (RC 6201/2008), en un supuesto análogo al anterior, pues también en ese caso esta Sala consideró que «no se ha acreditado en el proceso que ACNUR fuera informado de la solicitud de asilo presentada por el recurrente ni que tuviera intervención alguna en el curso del expediente administrativo», (…) ni, más concretamente, en la reunión de la CIAR previa a la resolución denegatoria del asilo aquí concernida».

Y, por ello, también en ese caso la Sala declaró haber lugar al recurso de casación y, en consecuencia, «estimar el recurso contencioso-administrativo, en el sentido de anular la resolución administrativa impugnada, ordenando retrotraer el procedimiento administrativo a su momento inicial, para que se comunique al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados la presentación de la solicitud de asilo y se continúe, tras ello, el procedimiento con estricta observancia de lo que dispone el ordenamiento jurídico».

III. Esta Sala no alberga duda alguna de que la doctrina establecida en las sentencias anteriores continúa plenamente vigente en cuanto resalta la extraordinaria importancia que reviste la participación del ACNUR en los procedimientos de asilo, así como de la necesidad de que se le comunique la presentación de la solicitud de protección internacional y se le convoque a la reunión de la CIAR en la que se examine dicha solicitud.

Ahora bien, conviene recordar que en reiteradas ocasiones -por todas, baste citar la STS n.º 4/2023, de 9 de enero (RC 1509/2022)- hemos establecido que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse «en abstracto», prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

De aquí que para fijar doctrina sobre las cuestiones que nos indica el auto de admisión sea necesario tener en cuenta que en el caso ahora examinado, a diferencia de los supuestos enjuiciados en las mencionadas sentencias de 29 de abril y de 6 de julio de 2011, consta acreditado -y así lo ha manifestado en su sentencia la Sala de instancia- que la presentación de la solicitud de protección internacional del recurrente fue comunicada al ACNUR y que el representante de este organismo estuvo presente en la reunión de la CIAR en la que se acordó emitir propuesta desfavorable a la referida solicitud de protección internacional, no constando que aquél opusiera reparo alguno a dicha propuesta.

IV. A partir de estas consideraciones, procederemos a fijar doctrina sobre las cuestiones suscitadas en el auto de admisión. Veamos.

A) En primer lugar se nos pide que determinemos si el cumplimiento del deber de comunicación al ACNUR de la solicitud de protección internacional exige que quede constancia en el expediente administrativo de su efectiva recepción por parte de aquél.

A este respecto, nuestra convicción es clara: en un plano ideal, es obvio que sería muy deseable que quedaran formalmente acreditados en el expediente tanto la comunicación al ACNUR de la presentación de la solicitud de protección internacional como la efectiva recepción de esa comunicación por dicho organismo, ya que de este modo se facilitaría definitivamente el control del efectivo cumplimiento por la Administración de la obligación que le impone el artículo 34 de la Ley de Asilo.

Ahora bien, lo verdaderamente determinante es que quede acreditado por cualquier medio admisible en Derecho que la Administración comunicó al ACNUR la presentación de la solicitud de protección internacional y que dicho organismo pudo tomar conocimiento de ella tempestivamente, posibilitando así el ejercicio real de las importantes funciones que el ACNUR tiene legalmente encomendadas en esta materia.

B) Y, conectada con la cuestión anterior, se nos plantea una segunda, consistente en que determinemos si incide en la respuesta que deba darse a aquélla el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR.

A este respecto, nuestra respuesta debe ser necesariamente afirmativa por las siguientes razones:

(i) Si la CIAR se reúne para examinar diversas solicitudes de protección internacional, entre las que se encuentra la del recurrente, y en dicha reunión está presente el representante del ACNUR, cabe colegir fundadamente que éste ha sido convocado a esa reunión y que conoce el orden del día de los asuntos que van a ser tratados en ella. Por tanto, a la vista de estas circunstancias, es razonable deducir que el representante del ACNUR ha tenido la oportunidad de conocer la solicitud de protección internacional en tiempo hábil para ejercer sus competencias al respecto.

(ii) Esta conclusión se refuerza todavía más, si cabe, en el caso de que pueda considerarse acreditado – por cualquier medio admisible en Derecho- que el acuerdo alcanzado respecto de la solicitud del recurrente, consistente en la emisión de propuesta desfavorable a la solicitud de protección internacional de éste, no ha sido objeto de reparo alguno por los presentes en la reunión, incluido el representante del ACNUR.

En consecuencia, cabe afirmar que, sin duda, es un dato relevante que incide en la respuesta dada a la primera cuestión el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la CIAR que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR”.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 03 de abril de 2025. Recurso nº 5240/2023. Ponente: Excmo. Sr. Fernando Román García.

Doctrina sobre las circunstancias de agravación que, añadidas a la situación de estancia irregular, justificarían la proporcionalidad de la expulsión. Acreditación de la identidad

La circunstancia de encontrarse el extranjero en situación irregular sin documentación alguna por la que pudiera ser identificado viene siendo considerada por nuestra doctrina como una circunstancia de agravación que justifica, en base al principio de proporcionalidad, que procede decretar la expulsión.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEXTO.- Doctrina sobre las cuestiones suscitadas en el auto de admisión.

A)El auto de admisión nos requiere, en primer lugar, para que nos pronunciemos nuevamente sobre la sanción a imponer como consecuencia de la comisión de la infracción de estancia irregular de extranjero en territorio español, tipificada en el artículo 53.1 a) de la LOEX, en atención a la interpretación establecida en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de marzo de 2022 -asunto C-409/20- y a la doctrina del Tribunal Constitucional.

Al respecto, debemos recordar que en el Fundamento Quinto de nuestra reciente sentencia n.º 331/2025 (RC 1561/2023) hemos dicho lo siguiente:

«Nuestras SSTS n.º 1. 140 y 1.141/2023, de 18 de septiembre (RC 2251/2021 y 1537/2022, respectivamente) dieron cumplida respuesta a esta cuestión casacional, que ahora reiteramos en esta sentencia.

Así, en relación con el alcance de la STJUE de 8 de octubre de 2020, C-568/19, teniendo en cuenta también la incidencia en la cuestión de la posterior sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de marzo de 2022 -asunto C-409/20-, la respuesta a la cuestión casacional es la siguiente:

«Primero, que la situación de estancia irregular determina, en su caso, la imposición de la sanción de multa o la sanción de expulsión, siendo preferente la primera cuando no concurran circunstancias que, con arreglo al principio de proporcionalidad, justifiquen la expulsión.

Segundo, que cuando la decisión consista en la imposición de una multa, la resolución administrativa que la imponga debe contener una orden de salida de cumplimiento voluntario que concrete el mandato contenido en el art. 28.3.c) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y en la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008,relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

Tercero, que en ejecución de lo acordado los plazos que se establezcan para la salida efectiva del territorio nacional, sin perjuicio de las excepciones que se establecen en nuestro ordenamiento y en la Directiva, deben ser prudentemente limitados en el tiempo, dentro de los márgenes de los que dispone la Administración, a los efectos de no privar a la Directiva de su efecto útil.

Cuarto, que la expulsión, comprensiva de la decisión de retorno y su ejecución, exige, en cada caso y de manera individualizada, la valoración y apreciación de circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la medida adoptada, tras la tramitación de un procedimiento con plenas garantías de los derechos de los afectados, conforme exige la jurisprudencia comunitaria.

Quinto, que por tales circunstancias de agravación han de considerarse las que se han venido apreciando por la jurisprudencia en relación a la gravedad de la mera estancia irregular, bien sean de carácter subjetivo o de carácter objetivo, y que pueden comprender otras de análoga significación.»

2.- Pues bien, una vez expuesta -aun de forma resumida- la doctrina establecida en las citadas sentencias, debemos señalar que, a nuestro juicio, no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación de dicha doctrina, por lo que, en respuesta a la primera cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, reiteramos aquélla expresamente, remitiéndonos a lo razonado en las mencionadas sentencias en cuanto fuere necesario.

II.Respecto a la segunda de las cuestiones de interés casacional objetivo planteadas en el auto de admisión, relativa al «número y entidad de las circunstancias agravantes que deben concurrir para poder considerar justificada la proporcionalidad de la medida de expulsión del territorio nacional del extranjero que se encuentre en situación irregular», debemos precisar que, aunque habitualmente se alude a «circunstancias agravantes», en plural, lo determinante a los efectos de estimar justificada la expulsión no es que concurran varias circunstancias agravantes, sino que lo verdaderamente importante a estos efectos es que las que concurran, sea una o sean varias, tengan la suficiente entidad y relevancia como para que, razonablemente, se pueda afirmar que la expulsión constituye una respuesta proporcionada a la gravedad de esa o esas circunstancias negativas.»

La doctrina plasmada en estas sentencias debe ser reiterada también en este momento, al no apreciar la Sala la concurrencia de circunstancias que justifiquen su modificación, por lo que, en respuesta a la primera cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, confirmamos aquélla expresamente, remitiéndonos a lo razonado en las mencionadas sentencias en cuanto fuere necesario.

B)Y, en segundo lugar, el auto de admisión requiere nuestro pronunciamiento acerca de la doctrina jurisprudencial referida a las circunstancias agravantes que, añadidas a la situación irregular del extranjero, puedan justificar la proporcionalidad de la medida de expulsión del territorio nacional del extranjero que se encuentre en situación irregular y, singularmente, si la ausencia de documentación acreditativa de la filiación e identidad y de domicilio conocido en España, puede servir de fundamento como circunstancia agravante a efectos de cumplir con el presupuesto de proporcionalidad de la medida de expulsión del territorio nacional del extranjero en situación irregular.

Pues bien, sobre la ausencia de documentación acreditativa de la filiación e identidad y de domicilio conocido en España como circunstancia de agravación que puede justificar la proporcionalidad de la expulsión también nos hemos pronunciado en sentido afirmativo en diversas ocasiones. Así, por ejemplo, en la STS n.º 318/2025, de 24 de marzo (RC 667/2023)], con cita de las SSTS 1.247/2022, de 5 de octubre, y 159/2025, de 14 de febrero, decíamos:

«la falta de documentación como circunstancia agravante ha de ponerse en relación con las dificultades para la correcta identificación del interesado, que impidan conocer su identidad, origen y demás circunstancias personales, comprometiendo la tramitación del procedimiento (…) [C]omo hemos razonado en la sentencia de 27 de abril de 2022 (rec. 2958/21), si bien la falta de una inicial presentación de documentación e identificación del interesado puede justificar la aplicación del procedimiento preferente, si con posterioridad se aporta y acredita la existencia de tal documentación desaparece como tal causa de agravación a efectos de la adopción de la decisión de expulsión».»

Y añadíamos:

«En efecto, ha de señalarse que la circunstancia de encontrarse el extranjero en situación irregular sin documentación alguna por la que pudiera ser identificado viene siendo considerada por nuestra doctrina como una circunstancia de agravación que justifica, en base al principio de proporcionalidad, que procede decretar la expulsión (por todas, sentencia de 27 de mayo de 2008).

En consecuencia, esta doctrina debe ser confirmada ahora también, al no concurrir razones que aconsejen su modificación”.

Sentencia del Tribunal de Justicia de fecha 29 de abril de 2025 en en el asunto C-181/23 | Comisión/Malta (Ciudadanía para inversores).

La adquisición de la ciudadanía de la Unión no puede ser el resultado de una transacción comercial.

Si bien es cierto que la determinación de los requisitos para la concesión y la pérdida de la nacionalidad es competencia de cada Estado miembro, esta competencia debe ejercerse respetando el Derecho de la Unión. El vínculo de nacionalidad con un Estado miembro reside en la relación especial de solidaridad, de lealtad y de reciprocidad de derechos y deberes entre dicho Estado y sus ciudadanos. Cuando un Estado miembro concede la nacionalidad — y, por tanto, automáticamente la ciudadanía de la Unión — como contrapartida directa de inversiones o de pagos predeterminados mediante un procedimiento transaccional, vulnera manifiestamente estos principios. Esa «comercialización» del estatuto de ciudadano es incompatible con la concepción fundamental de la ciudadanía de la Unión definida en los Tratados. Vulnera el principio de cooperación leal y pone en peligro la confianza mutua entre los Estados miembros en lo referente a la atribución de la nacionalidad de estos, que presidió el establecimiento de la ciudadanía de la Unión en los Tratados.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)      Al establecer y aplicar un programa institucionalizado de ciudadanía para inversores como el Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (Ciudadanía Maltesa por Naturalización por Servicios Excepcionales por Inversión Directa), basado en el artículo 10, apartado 9, de la Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [Ley de Ciudadanía Maltesa (capítulo 188 de las Leyes de Malta)], en su versión modificada por la Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [Ley de Segunda Modificación de la Ley de Ciudadanía Maltesa (Ley n.º XXXVIII de 2020)], y en el Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [Reglamento de 2020 relativo a la Concesión de la Ciudadanía por Servicios Excepcionales (legislación derivada 188.06 de las Leyes de Malta)], que establece un procedimiento transaccional de naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados y que se asemeja, por tanto, a una comercialización de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro y, por extensión, de la del estatuto de ciudadano de la Unión, la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 20 TFUE y del artículo 4 TUE, apartado 3”.

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. tercera, de fecha 10 de abril de 2025. Recurso nº 958/2022. Ponente: Excma. Sra. María Pilar Cancer Minchot.

Contratación administrativa. Interpretación de los artículos 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (ahora 198 y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sino el de un mes, contemplado en el aplicable art.217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“TERCERO.- La decisión de la Sala.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de junio de 2023, consiste en determinar si en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos, el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, es el de tres meses fijado en el Art. 29.1 de la LJCA o el de un mes, contemplado ahora en el art 199 de la LCSP de 2017 (y, en los mismos términos, en el aplicable art.217 del TRLCSP de 2011).

Delimitada, en estos estrictos términos la controversia casacional, esta Sala considera que la Sentencia impugnada realiza una interpretación correcta del ordenamiento jurídico, al entender que el art. 217 TRLCSP de 2011(aunque por error aluda al 199 LCSP de 2017, ahora vigente pero no aplicable al caso) contiene una regulación específica y autónoma en materia de plazo para la impugnación ante los Tribunales de la inactividad administrativa consistente en el incumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora del precio referido en el art. 216 TRLCSP de 2011 (ahora 198 LCSP de 2017), aplicable en materia de contratación pública; según la cual transcurrido un mes desde la reclamación del pago, si la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Aplicable, pues, de modo preferente, como «lex specialis», respecto de la regla general del plazo de 3 meses reflejada en el art. 29 LJCA.

En efecto, cabe significar, en primer término, que el artículo 217 del TRLCSP de 2011, como el ahora vigente 199 LCSP de 2017, son de un tenor literal inequívoco: se refieren al plazo de un mes para poder acudir a los Tribunales en caso de inactividad.

Además, como veremos, una interpretación teleológica y contextual de estos preceptos abona su aplicación, en todo caso, como «lex specialis».

Ambos preceptos traen causa, como hemos anticipado, del art. 200 bis de la LCSP de 2007, que fue introducido por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 dejulio,de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Y el Legislador reconoció explícitamente en la Exposición de Motivos de la referida Ley 15/2010, de indudable valor interpretativo, que:

«La Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, incorporó a nuestro derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Cinco años después de la entrada en vigor de la Ley 3/2004 contra la morosidad en las operaciones comerciales, esta legislación ha de adaptarse a los cambios que se han producido en el entorno económico y modificarse para que sea ampliamente aplicable, tanto en el ámbito de las empresas españolas, como en el del sector público.

Los efectos de la crisis económica se han traducido en un aumento de impagos, retrasos y prórrogas en la liquidación de facturas vencidas, que está afectando a todos los sectores. En especial, está afectando a las pequeñas y medianas empresas, que funcionan con gran dependencia al crédito a corto plazo y con unas limitaciones de tesorería que hacen especialmente complicada su actividad en el contexto económico actual.

…

La reforma tiene por objeto corregir desequilibrios y aprovechar las condiciones de nuestras empresas con el fin de favorecer la competitividad y lograr un crecimiento equilibrado de la economía española, que nos permita crear empleo de forma estable, en línea con una concepción estratégica de la economía sostenible.

En este sentido, y desde el punto de vista de los plazos de pago del sector público, se reduce a un máximo de treinta días el plazo de pago, que se aplicará a partir del 1 de enero de 2013, siguiendo un período transitorio para su entrada en vigor. Por otra parte, se propone un procedimiento efectivo y ágil para hacer efectivas las deudas de los poderes públicos, y se establecen mecanismos de transparencia en materia de cumplimiento de las obligaciones de pago, a través de informes periódicos a todos los niveles de la Administración y del establecimiento de un nuevo registro de facturas en las Administraciones locales.

Los plazos de pago establecidos en esta Ley se adecuan con lo preceptuado en la Directiva Europea. …»

Así, en primer lugar, el objetivo de tal norma era, respecto de las deudas de los poderes públicos fruto de operaciones comerciales, reducir sus plazos de pago y -en lo que aquí nos interesa- proponer un procedimiento efectivo y ágil para hacerlas efectivas; con la finalidad de corregir desequilibrios que perjudicaban la competitividad e incluso el funcionamiento de las empresas españolas. Este objetivo explícito de «proponer un procedimiento efectivo y ágil» para la efectividad de las deudas que tienen los poderes públicos con sus contratistas, justifica por sí solo la abreviación del plazo para el recurso contra la inactividad en el caso de pagos a contratistas respecto del establecido con carácter general en la norma procesal.

Profundizando en la interpretación contextual del precepto, debe recordarse también que esta Ley 15/2010 se dictó -según explican los primeros párrafos de su Exposición de Motivos ya citados – con la voluntad de ahondar en las medidas de lucha contra la morosidad introducidas como consecuencia de la trasposición de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen las medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (incorporada a nuestro Derecho por la precitada Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales).

Aclaremos ya que esta Directiva, como la posterior Directiva 2011/7/UE, se refieren expresamente, para delimitar su ámbito de aplicación, sólo a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. Pero nuestro Legislador, al trasponerlas, ha modificado con carácter general la normativa de contratos administrativos sin limitarse a unas tipologías contractuales, habiendo aplicado nuestra doctrina dicha regulación a los contratos de obras (por todas, Sentencia 1615/2018 de 14 Nov. 2018, Rec. 4753/2017); y, del mismo modo, tanto el art. 200 bis de la LCSP de 2007, como los subsiguientes 217 TRLCSP de 2011 y 199 LCSP de 2017, se refieren (por remisión respectiva al art. 200 de la LCSP de 2007, 216 del TRLCSP de 2011 y 198 LCSP de 2017), en general al abono del precio convenido por la prestación realizada, sin mayores matizaciones. Por tanto, al margen de cuál sea el ámbito de aplicación de las citadas Directivas-cuestión además irrelevante para el concreto caso enjuiciado, de prestación de servicios- entendemos que las mismas extienden su efecto interpretativo con carácter general a la norma que nos ocupa.

Sentado lo anterior, señalemos que la precitada Directiva 2000/35/CE insistía en sus Considerandos en que las consecuencias de la morosidad sólo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de reclamación rápidos y eficaces para el acreedor; recordando además de modo singularizado la necesidad de que proteger a los operadores comerciales que sean acreedores de los poderes públicos, en consideración a que estos últimos realizan pagos de un volumen considerable a las empresas. Y en consecuencia establecía medidas de agilización de pagos, como el establecimiento de plazos para el devengo de intereses de demora en su art. 3 o la regulación de los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en el 5.

La posterior Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, refleja la necesidad de un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora (C.12), insiste en su aplicación a los poderes públicos (C.3, C. 9, C. 23) y afirma:

«(6) En su Comunicación de 25 de junio de 2008, titulada «Pensar primero a pequeña escala – «Small Business Act» para Europa: iniciativa a favor de las pequeñas empresas», la Comisión destacó que debe facilitarse el acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYME) a la financiación y desarrollarse un marco jurídico y empresarial que propicie la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales. Debe advertirse que los poderes públicos tienen una responsabilidad especial en este ámbito. Los criterios para la definición de las PYME se fijan en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas.

(7) Una de las acciones prioritarias de la Comunicación de la Comisión de 26 de noviembre de 2008, titulada «Un Plan Europeo de Recuperación Económica», consiste en reducir las cargas administrativas y fomentar la iniciativa empresarial, entre otras cosas, asegurándose de que, en principio, las facturas por suministros y servicios, incluidas las correspondientes a las PYME, se paguen en el plazo de un mes con el fin de aliviar sus problemas de liquidez.

…

(23) En general, los poderes públicos disponen de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. Además, muchos poderes públicos pueden obtener financiación a unas condiciones más ventajosas que las empresas. Por otra parte, dependen menos que las empresas privadas del establecimiento de relaciones comerciales estables para alcanzar sus objetivos. Los plazos de pago dilatados y la morosidad de los poderes públicos respecto a los bienes y servicios conllevan costes injustificados a las empresas. Procede, por tanto, introducir normas específicas con respecto a las operaciones comerciales en lo que se refiere al suministro de bienes y la prestación de servicios por parte de empresas a los poderes públicos que prevean, en particular, períodos de pago que, como regla general, no superen los 30 días naturales, salvo acuerdo expreso en contrario recogido en el contrato y siempre que esté objetivamente justificado a la luz de la naturaleza o las características particulares del contrato, y que en ningún caso superen los 60 días naturales.

…

33) Las consecuencias de la morosidad solo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de recurso rápidos y eficaces para el acreedor. De conformidad con el principio de no discriminación establecido en el artículo 18 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tales procedimientos deben estar a disposición de todos los acreedores establecidos en la Unión.

…

(35) Es necesario garantizar que los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en caso de morosidad en las operaciones comerciales concluyan en breve plazo, incluso mediante un procedimiento acelerado e independientemente del importe de la deuda.» Contemplando ahora plazos de pago y referencia a procedimientos acelerados de cobro en sus arts 4 y 10, de los que citaremos el primero: «Artículo 4: Operaciones entre empresas y poderes públicos.

…

3. Los Estados miembros velarán por que, en las operaciones comerciales en las que el deudor sea un poder público:

a) el plazo de pago no supere ninguno de los plazos siguientes:

i) 30 días naturales después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente,

ii) en caso de que la fecha de recibo de la factura o de la solicitud de pago equivalente resulte dudosa, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios,

iii) si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente antes que los bienes o servicios, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios,

iv) si legalmente o en el contrato se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la so-licitud de pago equivalente a más tardar en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación, 30 días naturales después de dicha fecha;

b) la fecha de recepción de la factura no sea objeto de acuerdo contractual entre el deudor y el acreedor …»

No puede olvidarse que, aunque fue el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, el que traspuso al Derecho español esta última Directiva, su Exposición de Motivos señala que:

«Fruto de lo anterior fue la aprobación de la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que España transpuso a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre.

Al tiempo que la Unión Europea comenzaba la revisión de la Directiva 2000/35/CE, España también abordó la modificación de nuestra Ley, la cual se plasmó en la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

De esta forma, se anticiparon diversas medidas que posteriormente se incluyeron en la Directiva 2011/7/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que vino a sustituir a la anterior Directiva del año 2000. Así ha ocurrido con los plazos de pago, incluidos los del sector público.

Aunque el Derecho español después de la modificación indicada cumple, en líneas generales, con las nuevas exigencias de la Unión Europea, hay determinados aspectos en los que existe alguna divergencia que hace ineludible la reforma de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, que se acomete en el capítulo segundo del Título III del presente real decreto-ley».

Y lo cierto es que el tenor del 217 TRLCSP de 2011 no se modificó por el Real Decreto-ley 4/2013, en el aspecto que nos interesa (aunque sí, entre otros, el 216, referido al pago del precio, incluidos los plazos para ello), por lo que el Legislador lo entendió ya acomodado al marco europeo de referencia.

En definitiva, la normativa europea, con el objetivo general de propiciar un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora en las operaciones comerciales, insiste en la necesidad de establecer procedimientos de reclamación rápidos y eficaces de las cantidades debidas en beneficio de los acreedores, aplicables igualmente si el deudor es un poder público, entendido en sentido amplio. Diríamos, aún más, que este marco europeo incide en la aplicación a los poderes públicos de las medidas que regula, a la vista del volumen de pagos que el sector público tiene con las empresas privadas y de su situación privilegiada, en tanto que dicho sector público goza normalmente de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. E incluso destaca la responsabilidad especial de los poderes públicos para propiciar la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales.

Ninguna de las Directivas sobre morosidad citadas exige a los Estados miembros adoptar un procedimiento específico o modificar sus procedimientos judiciales vigentes en forma específica; y, como hemos también señalado con antelación, el Real Decreto-ley 4/2013, que traspuso al Derecho español la Directiva 2011/7/ UE, vino a considerar que muchos de sus aspectos ya habían sido anticipados por la legislación española; en nuestro caso, podríamos decir, por la inclusión del art. 200 bis en la LCSP de 2007.

Frente a lo expuesto en este marco, no olvidemos que la regulación contenida en el art. 29 de la LJCA es muy anterior a las disposiciones sobre morosidad citadas, y que no podía contemplar en 1998 las necesidades que estas pretenden satisfacer.

Esta regulación general obedeció a la necesidad de superar la reduccionista y tradicional consideración revisora del Orden jurisdiccional contencioso-administrativo, garantizando el sometimiento al pleno control jurisdiccional de las acciones y omisiones de la Administración, a través en este caso de un cauce específico de impugnación de la inactividad que superase la necesidad de generar artificiosamente un acto presunto.

El establecimiento en este art. 29 LJCA de una reclamación previa ante la propia Administración tiene el único objetivo, como dice la Exposición de Motivos de la LJCA, de «sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitarla intervención judicial». Y la fijación del plazo de tres meses, cuya explicación no estaba en la Exposición de Motivos de la norma, bien podía obedecer a un cierto paralelismo con una institución relacionada igualmente con la falta de respuesta de la Administración a las peticiones de los ciudadanos, la del acto presunto, para cuya generación la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establecía un plazo general de tres meses. Tampoco puede ocultarse que el plazo de un mes no es extraño a esta regulación general, si bien, en este caso, reservado en el art. 29.2 de la LJCA a la ejecución de actos firmes.

Pero ya la doctrina temprana advirtió que en los casos en que el derecho a la prestación concreta derivase de un contrato administrativo, esta regulación general debía tener en cuenta las prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos contemplados en la normativa sobre contratación administrativa. Esta cautela ha perdido ahora toda vigencia, tantos años después y a la vista de toda la actividad normativa sobre morosidad ya citada, que convierte a la Administración en un operador crítico para asegurar la prontitud de pago a las empresas contratistas en garantía de su solvencia y competitividad. Pero sí nos sirve para confirmar la aceptación temprana de las especialidades propias de la contratación administrativa en este ámbito.

A la vista de lo expuesto, queda plenamente justificada la introducción de una norma, como ley especial, en el caso de pagos a acreedores derivados de contratación administrativa, que desplace la regulación general sobre impugnación de la inactividad, aligerando su carga temporal.

En fin, es evidente -ya, desde un punto de vista más concreto- que la voluntad de la Directiva 2011/7/UE de acortar los plazos establecidos para el pago de las deudas derivadas de los contratos -manifestada en el precitado art. 4.3 de la misma- difícilmente puede cumplirse si se impone un periodo de espera de tres meses antes de acudir a la vía judicial.

En este marco, esta Sala interpreta como correcta la aplicación preferente del precepto de la ley contractual en cuanto al plazo del recurso contra inactividad; cuyo tenor literal, insistimos, es además inequívoco.

A estos efectos, la referencia -alegada por el recurrente en casación- que hace el art. 29 LJCA a la obligación derivada de un contrato, habrá de entenderse referida a aquella obligación distinta a la regulada en los arts 216 y 217 TRLCSP de 2011, y 198 y 199 LCSP de 2017; y, en lo demás, desplazada por ley especial.

Procede, en segundo término, dejar constancia de que esta interpretación es plenamente coherente con la realizada hasta ahora sobre el art. 217 TRLCSP de 2011: así , en la doctrina jurisprudencial fijada por esta Sala en las Sentencias núm. 8/2020, de 14 de enero de 2020 (RC 6742/2017), núm. 874/2020, de 24 de junio de 2020 (RC 6042/2018), núm. 1622/2023, de 11 de abril de 2023 (RC 229/2021), y en la muy reciente Sentencia 328/2025, de 25 de marzo, dictada en el RC 8024/2021, hemos zanjado la consideración como lex specialisdel régimen procedimental del art. 217 TRLCSP de 2011 en materia de medidas cautelares; señalando (de forma inequívoca en esta última Sentencia, e implícita en las demás) que prevalece lo allí previsto (y reproducido en el art. 199 LCSP de 2017) , que desplaza la aplicación del art. 130 LJCA; de modo que la medida cautelar prevista en aquella norma contractual, consistente en el pago inmediato de la deuda contraída por la Administración con el contratista debe acordarse por el órgano judicial, sin condicionamiento alguno, cuando concurra el presupuesto base de la reclamación y la inactividad en el pago por parte de la Administración establecido en dicho precepto legal, y la Administración demandante no alegare en el incidente cautelar que no concurren las circunstancias que justifiquen el pago, o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la media cautelar se limitara a esta última.

Cierto es que en todas estas Sentencias nos referíamos a la regulación de las medidas cautelares, pero sus razonamientos son igualmente aplicables, en lógica coherencia y «mutatis mutandi», a la solución de la controversia que ahora nos ocupa, en tanto que versa sobre la consideración o no del régimen previsto en el precitado 217 TRLCSP, cuando sea de aplicación, como preferente respecto del establecido con carácter general por nuestra norma procesal. Ambas regulaciones especiales, la atinente a la inactividad y a la medida cautelar, se complementan en orden a propiciar el pronto pago de las deudas que nos ocupan, en línea con los objetivos de la normativa europea y española sobre morosidad más arriba analizada.

Por otra parte, y como conclusión, debemos añadir que la interpretación aquírecogida, como señala elrecurrido en casación, es acorde con el principio «pro actione», de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (entre otras, SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 133/2005, de 23 de mayo, FJ 2; y 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 3); y que debe favorecer, entre las varias opciones interpretativas que la norma permite, aquella más proclive al ejercicio de la acción”.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. cuarta, de fecha 10 de abril de 2025. Recurso nº 6233/2022. Ponente: Excmo. Sr. Manuel Delgado- Iribarren García- Campero.

Valoración de méritos de la formación especializada en procesos selectivos de plazas de facultativo especialista.

En los procesos selectivos de plazas de facultativo especialista, en la valoración de la formación especializada debe estarse a la que efectivamente sirvió para la obtención del título conforme a la normativa vigente en cada caso, sin que pueda otorgarse mayor puntuación basándose únicamente en el procedimiento seguido para la expedición del título. La formación especializada de médico especialista mediante el programa de residencia seguido por los ciudadanos extranjeros al amparo de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , y de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre , es análoga o equivalente a la del procedimiento de formación como residente MIR, y así debe reconocerse en los procesos selectivos de plazas de facultativo especialista.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEXTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación.

1.- Analizada la normativa vigente en la materia, corresponde a la Sala determinar si el mérito de formación establecido en el baremo de las bases de la convocatoria de un concurso de médico especialista consistente «en haber cumplido el periodo de formación completo como residente M.I.R en centro nacional o extranjero, con programa reconocido de docencia para postgraduados por el Ministerio de Educación»,debe entenderse aplicable a quien, como el recurrente, realizó un periodo de formación por el procedimiento previsto para ciudadanos extranjeros en el segundo párrafo del artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984 y desarrollado por la Orden de 24 de julio de 1992, o si, por el contrario, esa formación debe entenderse incluida en el otro apartado del baremo examinado, esto es, «haber obtenido el título de la especialidad requerida en la convocatoria a través de cualquier otra vía distinta al programa acreditado M.I.R».

El tribunal calificador del concurso apreció que el interesado había cumplido la exigencia prevista en el primer supuesto, lo que permitía obtener la máxima calificación del baremo. En el mismo sentido se pronuncian los recurrentes. El criterio opuesto es el que recoge la sentencia cuestionada de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y de la parte recurrida, que pide su confirmación.

2.- Con carácter previo es preciso descartar algunas objeciones planteadas por la parte recurrida. En primer lugar, su alegato relativo a si el recurso pretende subrepticiamente la anulación de la resolución del Gobierno de Cantabria estableciendo las bases de la convocatoria de la plaza controvertida. Ni las partes recurrentes solicitan la anulación de la convocatoria del concurso ni corresponde su examen en este proceso. Lo que se suscita aquí es precisar la interpretación que debe darse de una de las bases de esa convocatoria, la relativa a la formación seguida por un médico especialista que realizó un periodo de formación por el procedimiento previsto para ciudadanos extranjeros en el artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984.

Tampoco procede analizar la hipotética ausencia de una reclamación previa por el recurrente del mismo motivo que se plantea en este recurso en un concurso anterior, como aduce la parte recurrida. Ni esa parte ha acreditado lo que alega ni procede su análisis en este momento.

3.- De igual manera debe descartarse también la segunda de las pretensiones de la representación del Señor Julián : la que pide que se declare que «el título de la especialidad obtenido tras completar el periodo de residencia y expedido con plena validez profesional en España al amparo de la disposición adicional tercera del RD 1497/1999 , ha de ser reconocido a todos los efectos y en las mismas condiciones establecidas legalmente con carácter general para cada especialidad ( arts. 1 a 4 RD 127/1984 ), incluidos los procesos selectivos».Nadie en el proceso de instancia ha discutido la plena validez profesional en España del título de facultativo especialista al amparo de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1497/1999, ni procede hacer declaraciones generales que vayan más allá de lo suscitado en este proceso y que se concreta en el auto de admisión.

4.- Entrando ya en el examen del razonamiento seguido por el Tribunal de instancia para anular la calificación del baremo realizada por el tribunal calificador del proceso selectivo, el principal argumento de la sentencia impugnada es que en el caso controvertido el baremo da prioridad a una de las dos formas diferenciadas de acceder al sistema de residencia para obtener el título de médico especialista: la del sistema MIR. Entiende, por ello, que el procedimiento previsto en el párrafo segundo del artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984, seguido por el recurrente, tiene un carácter excepcional -como sostiene que se califica en el Real Decreto 1497/1999-, por lo que debe considerarse que su valoración se acomoda al apartado 2 del baremo: «cualquier otra vía distinta al programa acreditado M.I.R».

La Sala no comparte este criterio por los siguientes motivos:

1º.- Aunque a primera vista la decisión adoptada por el Tribunal de instancia parece acomodarse mejor a la literalidad de lo dispuesto en el baremo de méritos, un examen más detenido conduce a una conclusión diferente. En efecto, si lo que el baremo establece es una prioridad a una forma de acceso y no a la formación efectivamente realizada por el facultativo, carecería de sentido la referencia que hace a la posibilidad de que esa formación se haga en un centro extranjero, puesto que la forma de acceso mediante el sistema MIR regulado en España por el Real Decreto 127/1984 solo cabe en centros nacionales. Dicho de otro modo, el sistema MIR regulado por el Real Decreto 127/1984 debe necesariamente realizarse en centros nacionales. La posibilidad de que pueda hacerse en centros extranjeros -como se prevé en el baremo examinado- parece apuntar a la posibilidad de incluir en este apartado una formación equivalente al sistema MIR, se haya cursado en un centro nacional o extranjero, siempre que se trate de «un programa reconocido de docencia para postgraduados por el Ministerio de Educación» .

2º.- El criterio hermenéutico de tipo teleológico conduce a una conclusión similar: lo que se pretende valorar en el apartado B del baremo es, no tanto a la vía de acceso al título cuanto a la formación efectivamente recibida por el médico especialista. No se hace referencia en ese apartado B.1 al procedimiento de entrada para conseguir una formación sino al resultado de la formación recibida: «haber cumplido el periodo de formación completo como residente M.I.R en centro nacional o extranjero»,siempre que se trate de «un programa reconocido de docencia para postgraduados por el Ministerio de Educación».Lo relevante es la formación efectivamente recibida, pues es la valoración de formación lo que debe puntuarse en ese punto el baremo.

3º.- Como se ha expuesto con detalle en el fundamento jurídico anterior, el Real Decreto 127/1984, además de establecer un procedimiento general para la obtención del título de médico especialista mediante el sistema MIR, habilitó otro para ciudadanos extranjeros, en el caso de que quedaran plazas vacantes, previsto en el párrafo segundo del artículo 5.6 de la misma disposición reglamentaria. El procedimiento fue desarrollado después por la Orden de 24 de julio de 1992, que implantó un programa de formación análogo o equivalente al establecido con carácter general para el sistema MIR: residencia con integración en las actividades asistenciales, docentes y de investigación de las unidades a las que estuvieran adscritos, con asunción de responsabilidades bajo el control del jefe de la unidad docente y de la comisión de docencia del centro. Es cierto que estos residentes no tuvieron que superar el examen de ingreso del sistema MIR, pero, conforme a la normativa vigente entonces, cumplieron con el mismo programa de formación y con idéntica intensidad que el establecido con carácter general para cada especialidad, incluyendo la superación de las correspondientes evaluaciones anuales. A este programa se acogió el señor Julián , realizando un periodo de residencia de 5 años en el Hospital Universitario Marqués de Valdecilla de Cantabria, cómo consta en su título de especialista.

Cabe decir entonces que la formación de aquellos médicos especialistas que siguieron el procedimiento de residencia establecido en el segundo párrafo del artículo 5.6 del Real Decreto 1127/ 1984 y en la Orden de 24 de julio de 1992 fue análoga o equivalente a la recibida por quienes siguieron el procedimiento común del sistema MIR, porque explícitamente así se recoge en la normativa que desarrolló ese sistema de acceso a la titulación de médico especialista. De hecho, así se reconoció en la sentencia recurrida, al reconocer que aquellos » realizan unos estudios de similar contenido y duración».

4º.- Por otra parte, el procedimiento de residencia establecido en el segundo párrafo del artículo 5.6 del Real Decreto 1127/ 1984 y en la Orden de 24 de julio de 1992 para la obtención del título de facultativo especialista no fue un sistema excepcional, cómo lo califica la sentencia recurrida. Basta leer el referido precepto para advertir que ese procedimiento se reguló con carácter general para ciudadanos extranjeros, siempre que hubiere plazas no cubiertas por los solicitantes del sistema MIR. Lo que fue un procedimiento excepcional, y así se calificó por la propia norma reguladora, es el recogido en el Real Decreto 1497/1999, que implantó, «por una única vez»,un sistema de obtención del título de facultativo especialista para quienes «acreditaran haber completado un ejercicio profesional efectivo como médico, dentro del campo propio y específico de una especialidad, durante un periodo mínimo equivalente al 170 por 100 del periodo de formación establecida para la misma»,así como «poseer una formación especializada equivalente a la establecida para cada especialidad»,en los términos que después detallaba ese Real Decreto .

El hecho de que la disposición adicional tercera de ese mismo Real Decreto 1477/1999 incluyese una cláusula de otorgamiento de validez oficial al ya conseguido por ciudadanos extranjeros que realizaron el programa de formación previsto en el artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984 y que hubiesen posteriormente adquirido la nacionalidad española o de algún Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, no convierte a este programa en excepcional. Esa calificación se daba a quienes habían realizado una formación médica no oficialy, «por una única vez»,a quienes se les iba a permitir obtener el título de especialista si cumplían determinadas condiciones y seguían una formación especial que detallaba el citado Real Decreto 1477/1999. Cláusula de reconocimiento de validez oficial que, como hemos dicho ya, era inevitable puesto que de no haberlo hecho se hubiese producido una situación de discriminación de españoles o nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, que antes de adquirir esa nacionalidad hubieran conseguido su título de facultativo especialista mediante una formación médica especializada oficial (la prevista en el artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984), frente a quienes, habiendo seguido una formación no oficial, se les iba a reconocer ese mismo título por el procedimiento extraordinario que establecía el Real Decreto 1477/1999.

5º.- Un argumento adicional a la consideración de la formación del recurrente como no excepcional es el apuntado acertadamente por la letrada del Gobierno de Cantabria sobre la previsión establecida en el artículo 56 de la Ley 62/2003,de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Dicho precepto regula la valoración de la experiencia profesional de los médicos que han obtenido el título de especialista conforme al procedimiento excepcional previsto en el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, haciéndolo así:

«No obstante lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre , en la fase de concurso de las pruebas de selección, para el acceso a plazas de Médico Especialista de los Servicios de Saludque se convoquen a partir del 1 de enero de 2004, la antigüedad como especialista dequienes hayan accedido al título al amparo de dicho real decreto valorará, en los términos previstos en la convocatoria, la totalidad del ejercicio profesional efectivo del interesado dentro del campo propio y específico de la especialidad, descontando de tal ejercicio y en el período inicial del mismo el 170 por ciento del período de formación establecido para dicha especialidad en España. El indicado descuento no se producirá respecto de quienes hubieran obtenido el título de Especialista de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1497/1999 «.

El último inciso de dicho precepto excluye expresamente del descuento en la valoración de la formación de quienes habían obtenido el título de especialista por el procedimiento excepcional previsto en el Real Decreto 1497/1999 a las personas que, como el recurrente, les fue expedido ese título conforme al artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984. No les es aplicable, por tanto, la reducción en el cómputo como antigüedad de un porcentaje del periodo de formación especializada recibida, precisamente por su carácter no oficial. No sucede con así con los que hicieron la residencia conforme al programa oficial seguido conforme al artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984.

6º.- Este mismo criterio es el que se recoge en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía 442/2008, en un supuesto análogo al aquí planteado: en el marco de un proceso extraordinario de consolidación de empleo para la selección y provisión de plazas de las especialidades de facultativos especialistas del área de cardiología, se suscitó el mismo problema de valoración de la formación de quien obtuvo el título de médico especialista al amparo del párrafo segundo del artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, y de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1497/1999. En su fundamento de Derecho tercero se señala lo siguiente:

«Como correctamente apunta la representación del Servicio Andaluz de Salud y ya ha sido puesto de relieve por esta Sala en anteriores pronunciamientos, lo relevante para resolver la presente litis, no es el título en sí, que se configura como requisito para tomar parte en el proceso de selección, sino la formación que ha conducido a la obtención del mismo, valorándose con superior puntuación aquella formación que responde a las exigencias del programa MIR en cuyo sentido ha de interpretarse la expresión «periodo equivalente» contenida en el citado apartado del baremo.En definitiva, la soluciónque haya de darse al litigio pasa por analizar la formación recibida por el solicitante a los efectos de subsumirlo en la expresión señalada, que contiene un concepto jurídico indeterminado, y por tanto, como es sabido, de una única solución conforme a Derecho» (…)

«Así, a juicio de la Sala, es claro que la formación especializada recibida por el recurrente encuentra claro acomodo en el concepto periodo equivalente al periodo completo como Médico Interno Residente del programa MIR, sin que pueda oponerse a esta conclusión la vía excepcional para la obtención del título, pues lo que resulta relevante para obtener la puntuación que recoge el baremo no es en un sentido estricto la vía de expedición del título, sino la naturaleza de la formación especializada que ha servido para su obtención. En definitiva, el hecho de que, en su momento, a los títulos de Médico especialista obtenidos por ciudadanos extranjeros conforme al artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984 , no se les concediera validez profesional en España, por la razón de no haber superado los mismos las pruebas selectivas para el acceso a las plazas de formación, no guarda relación con la naturaleza de la formación especializada recibida, idéntica a la correspondiente al programa MIR, que es lo relevante a los efectos de resolver la litis, de manera que una vez reconocido el derecho a la obtención del título con validez en España, al haber adquirido la nacionalidad española o de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, ningún obstáculo aprecia la Sala para entender su formación equivalente a la del programa MIR, teniendo en cuenta, además que el apartado correspondiente del baremo hace referencia exclusivamente a la formación recibida, y no al acceso a las plazas de formación mediante un proceso selectivo. En este sentido, la Sala no aprecia razón jurídica alguna para restringir la aplicación de dicho concepto de manera exclusiva a quienes hayan accedido al título de Médico Especialista conforme al sistema previsto en el artículo 18 del R.D. 127/84 , como sostiene la representación del Servicio Andaluz de Salud; antes al contrario, no resulta razonable hacer de peor condición a quienes han completado el periodo de formación por el mismo sistema de residencia previsto en el Real Decreto 127/1984 respecto de los que, strictu sensu, no lo han llevado a cabo».

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria cita extractos de esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, si bien llega una conclusión diferente que no podemos compartir: afirma que se trata de un caso de no reconocimiento de la especialidad y no de la puntuación de la formación especializada de los concursantes. Contrariamente, entendemos que lo controvertido en aquel supuesto no era el reconocimiento de la especialidad sino su valoración a efectos del concurso planteado y eso es lo que resolvió esa resolución, equiparando de forma inequívoca ambas formaciones.

7º.- La sentencia recurrida tampoco consideró aplicable al caso la sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo nº 1399/2019, de 21 de octubre, indicando que también se trataba de un caso de no reconocimiento de la especialidad y no de valoración de la formación especializada de los concursantes, que es lo que debía resolver.

Frente a ello debemos afirmar que la citada sentencia nº 1399/2019 de esta Sala y Sección efectivamente no resolvía el mismo supuesto aquí tratado, pero no por ese motivo sino porque lo que analizó fue si la formación de quienes obtuvieron el título de facultativo sanitario especialista conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 459/2010 era equivalente a la del procedimiento MIR a efectos de valoración de los méritos para acceder a una bolsa de trabajo. El parámetro normativo objeto de contraste – el Real Decreto 459/2010- era por tanto distinto del aquí suscitado. Sin embargo, aunque el elemento de comparación fuese diferente, el criterio que se adoptó en ese supuesto no fue dispar con el que aquí estamos manteniendo. En aquella resolución se examinó el grado de formación requerida para homologar títulos de facultativo especialista por ese procedimiento, llegando a la conclusión de la equivalencia total entre las competencias y formación adquiridas por el solicitante y las que corresponden al título español de especialista de que se trate.

Aun cuando en ese supuesto se examinaba la formación recibida según un procedimiento diferente al aquí analizado, la Sala siguió un método similar al que hemos hecho nosotros ahora: analizar la formación efectivamente recibida por el concursante conforme a la normativa que le resultaba aplicable y no limitarse a considerar la vía de acceso al título de especialista.

5.- De conformidad con lo razonado y conforme a lo establecido en el artículo 93.1 de la LJCA, procede responder a las cuestiones suscitadas en el auto de admisión y declarar que:

«1º.- En los procesos selectivos de plazas de facultativo especialista, en la valoración de la formación especializada debe estarse a la que efectivamente sirvió para la obtención del título conforme a la normativa vigente en cada caso, sin que pueda otorgarse mayor puntuación basándose únicamente en el procedimiento seguido para la expedición del título».

2º.- La formación especializada de médico especialista mediante el programa de residencia seguido por los ciudadanos extranjeros al amparo de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 5.6 del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , y de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre , es análoga o equivalente a la del procedimiento de formación como residente MIR, y así debe reconocerse en los procesos selectivos de plazas de facultativo especialista».

6.- Por ello procede estimar los recursos de casación interpuestos por la representación de don Julián y por el Gobierno de Cantabria, anulando la sentencia nº 124/2022, de 25 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso contenciosoadministrativo nº 171/2021.

Así mismo, debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo nº 171/2021 interpuesto por doña Apolonia ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 Santander, del que conoció la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria”.