Jurisprudencia y legislación – Del 2 al 6 de marzo 2026

PENAL

Recurso de amparo núm. 2153-2025. Aclaración de su doctrina sobre el derecho de acceso del investigado a los elementos esenciales de las actuaciones en causas penales declaradas secretas, con el fin de poder defenderse ante la posible adopción de un auto de prisión provisional o en su caso para impugnar dicha resolución si ésta ya se ha adoptado.

La sentencia también precisa que “la garantía de acceso a los elementos esenciales de la investigación debe mantenerse durante todo el tiempo en que la persona investigada se encuentre privada de libertad”. Y corresponde en todo caso al órgano judicial, de manera siempre motivada, resolver cuáles actuaciones por no ser “esenciales” al derecho de defensa del investigado, pueden quedar excluidas de su acceso por éste, a fin de no obstaculizar a la eficacia de la investigación en curso.

La sentencia estima el recurso de amparo al constatar que el documento en su momento entregado al recurrente, aunque incluía la calificación de los delitos por los que estaba siendo investigado y los hechos que se le imputaban, ningún dato aportaba sobre la prueba de grabación que le incriminaba; esto es, nada decía sobre “de qué conversaciones se trataban, desde qué terminales se hicieron y con qué personas”.

Se declaran como vulnerados los derechos fundamentales del demandante de amparo a la libertad personal (art. 17.1 CE) y a la defensa jurídica (art. 24.2 CE), con nulidad de las resoluciones recurridas, aunque sin necesidad de acordar medidas adicionales para la reparación de esos derechos, “dado que el recurrente, según consta en las actuaciones, quedó en libertad por auto de 19 de diciembre de 2025”.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 16 de febrero de 2026. Recurso Nº: 2423/2023. Ponente: Excmo. Sra. D. Andrés Martínez Arrieta

Delito de lesiones del artículo 150 del Código Penal. Se cumplen los elementos del tipo toda vez que la pérdida o inutilidad de un dedo es considerado miembro no principal

La pérdida de la autonomía funcional de dos sus dedos no impide la realización de funciones de la mano, como la sujeción o actividades como la comida, si bien se ven perjudicadas en orden a la escritura y algunas otras tareas, como la manipulación textil, afectaciones no incluidas en la catalogación de miembro principal

FUNDAMENTO JURÍDICO

FDJ PRIMERO- (…)  Aduce el recurrente que como sólo se declara que se obligó a mendigar a Ignacio en Alicante y no consta acreditado que la compulsión se desarrollara también en Zaragoza, no puede aplicarse un tipo penal que exige la captación en Rumanía para ejercer en España la mendicidad. La desestimación en los motivos anteriores de la premisa fáctica sobre la que se construye la objeción determina la inviabilidad del motivo, más aún cuando la conducta típica existiría aun con el presupuesto histórico que la defensa mantiene. Como expresa nuestra STS 270/2016, de 5 de abril, el delito de trata de seres humanos tipificado en el artículo 177 bis del Código Penal, requiere de los siguientes elementos: a) Una acción consiste en un comportamiento objetivo definido como captar, transportar, trasladar, acoger, recibir o alojar personas, con cualquiera de las f inalidades establecidas por el legislador en el precepto. b) El empleo de determinados medios que se precisan, como son el empleo de violencia, intimidación o engaño, así como el abuso de una situación de superioridad, de necesidad, o de la vulnerabilidad de la víctima y c) El elemento subjetivo del delito está constituido por las finalidades típicas, concretadas en la imposición de trabajos o servicios forzados, la esclavitud o prácticas similares a la esclavitud, la servidumbre o la mendicidad (supuestos de trata para explotación laboral); así como la explotación sexual, incluida la pornografía (supuestos de trata para explotación sexual); y la extracción de sus órganos corporales

LABORAL

Sentencia del Pleno dela Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 26de enerode 2026, recurso n.º 205/2024. Ponente: Excma. Sra. D.ªANA MARIA ORELLANA CANO.

El Tribunal Supremo establece que el período de permiso parental para el cuidado de hijo o hija, computa como tiempo de trabajo efectivo para el devengo de las vacaciones y su disfrute discontinuo no puede ser inferior a una semana.

La hermenéutica gramatical de la norma, primera pauta interpretativa a tenor del artículo 3.1 del Código Civil, permite colegir que el disfrute del permiso parental se ha de llevar a cabo en periodos semanales. En cuanto a las vacaciones, las garantías encaminadas a facilitar el disfrute de las medidas de conciliación de la vida familiar y laboral, sin merma de derechos, contempladas en los artículos 10 a 15 de la Directiva 2019/1158, son predicables tanto para el permiso por nacimiento y cuidado del menor como para el permiso parental del artículo 48 bis del Estatuto de los Trabajadores.

FUNDAMENTO JURÍDICO

El artículo 48 bis 1 del Estatuto de los Trabajadores dispone lo siguiente:

«Las personas trabajadoras tendrán derecho a un permiso parental, para el cuidado de hijo, hija o menor acogido por tiempo superior a un año, hasta el momento en que el menor cumpla ocho años.

Este permiso, que tendrá una duración no superior a ocho semanas, continuas o discontinuas, podrá disfrutarse a tiempo completo, o en régimen de jornada a tiempo parcial conforme a lo establecido reglamentariamente».

La hermenéutica gramatical de la norma, primera pauta interpretativa a tenor del artículo 3.1 del Código Civil, permite colegir que el disfrute del permiso parental se ha de llevar a cabo en periodos semanales. En esta línea, el precepto transcrito, al regular la duración del permiso parental, establece expresamente que no será superior a ocho semanas, continuas o discontinuas y, por ende, al utilizar el legislador el adjetivo en femenino y plural, califica al sustantivo semanas, por lo que, si se opta por el disfrute de forma discontinua, se habrá de realizar en periodos semanales discontinuos. Consiguientemente, no cabe el disfrute en periodos inferiores a la semana.

Esta interpretación es acorde con lo previsto para el disfrute del permiso por nacimiento y cuidado del menor, en el que el legislador hace constar que se disfrutará en periodos semanales, en el artículo 48.4 párrafo séptimo apartados b) y c); y también para el permiso en los supuestos de adopción, de guarda con fines de adopción y de acogimiento, en el artículo 48.5 párrafo quinto apartados b) y c).

A estos efectos, conviene resaltar que el apartado 19 de la Introducción de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros pueden especificar si el permiso de paternidad se expresa en días laborables, semanas u otras unidades de tiempo, teniendo en cuenta que diez días laborables corresponden a dos semanas naturales».

En la misma línea, se pronuncia el apartado 23 de la citada Introducción de la Directiva, que también se refiere al detallar ejemplos del disfrute del permiso a tiempo parcial, al periodo semanal.

3. Procede, en consecuencia, la desestimación de esta primera pretensión de la parte recurrente.

(…)

Por lo tanto, la Directiva 2019/1158 contempla el permiso parental, en los términos del artículo 5.1, en favor de ambos progenitores, en iguales condiciones, con una duración mínima de cuatro meses y, a disfrutar antes de que el menor cumpla los ocho años.

En España coexiste el permiso por nacimiento y cuidado del menor, junto al permiso parental de un máximo de ocho semanas de duración, para el cuidado del hijo o hija menor de ocho años. Ambos permisos, según lo expuesto, quedan incluidos en lo que denomina la Directiva de conciliación permiso parental.

De ello se deriva que las garantías encaminadas a facilitar el disfrute de las medidas de conciliación de la vida familiar y laboral, sin merma de derechos, contempladas en los artículos 10 a 15 de la Directiva 2019/1158, son predicables tanto para el permiso por nacimiento y cuidado del menor como para el permiso parental del artículo 48 bis del Estatuto de los Trabajadores.

El artículo 10 de la Directiva de conciliación establece el mantenimiento de los derechos adquiridos o en curso de adquisición de las personas trabajadoras durante el disfrute de los permisos de paternidad, parental y para cuidadores y, de las ausencias al trabajo por fuerza mayor y, el derecho a reincorporarse, tras los mismos, a sus puestos de trabajo o a unos puestos equivalentes, en unas condiciones que no les resulten menos favorables, así como a beneficiarse de cualquier mejora de las condiciones laborales a la que hubieran tenido derecho si no hubieran disfrutado el permiso.

En esta línea, el artículo el artículo 48.9 del Estatuto de los Trabajadores dispone que las personas trabajadoras se beneficiarán de cualquier mejora en las condiciones de trabajo a la que hubieran podido tener derecho durante la suspensión del contrato en los supuestos contemplados en los párrafos cuarto al octavo de la norma. Aunque en nuestro ordenamiento, esta garantía no se extiende expresamente al permiso parental del artículo 48 bis del Estatuto de los Trabajadores, una interpretación acorde a las previsiones de la Directiva de conciliación debe llevarse a cabo con carácter extensivo.

Además, el artículo 11 de la Directiva de conciliación dispone que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para prohibir que los trabajadores reciban un trato menos favorable por haber solicitado o disfrutado uno de los permisos de paternidad, parental y para cuidadores y, de las ausencias al trabajo por fuerza mayor, o disfrutado de tiempos de trabajo flexibles.

En nuestro derecho la proscripción de la discriminación tiene consagración constitucional en el artículo 14 de la Constitución y, legislativa, contemplándose en el artículo 17 del Estatuto de los Trabajadores y, en todos los ámbitos normativos.

Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 6 de fabrero de 2026, recurso n.º 197/2025. Ponente: Ilmo. Sr. D. Juan Martínez Moya.

El Tribunal Supremo se pronuncia sobre la delimitación competencial entre el Juzgado de lo Social y el Juzgado Mercantil en una ejecución derivada de un acuerdo en conciliación laboral con un plazo de espera, instada tras dicho plazo y estima que no procede ejecución laboral separada tras la aprobación del convenio en el marco del concurso, para reclamar lo que resta de su abono cuando el crédito ha sido calificado como ordinario, y no consta auto de cumplimiento del convenio. Aplica STS 1132/2025 de 26 de noviembre (rcud 198/2025).

La cuestión objeto del recurso consiste en decidir si el Juzgado de lo Social es competente para despachar una demanda de ejecución de título judicial, derivada de una conciliación judicial celebrada en fecha 13 de octubre de 2015 de extinción del contrato de trabajo por causas objetivas, en el que el trabajador ejecutante, invocando que había transcurrido el plazo de espera previsto en el convenio, reclamaba un total de 3.169,02 euros (cantidad que quedaba por abonar tras el pago por el FOGASA de 4.515,78 euros, en concepto de indemnización y salarios) contra una empresa en situación de concurso, cuando el crédito objeto de su reclamación había sido comunicado, incluido en los textos definitivos y reconocido con el carácter de crédito ordinario en el convenio aprobado por sentencia dictada por el Juzgado de lo Mercantil en el procedimiento concursal.

FUNDAMENTO JURÍDICO

3.-Asunto sustancialmente idéntico al presente, seguido entre otra trabajadora y contra la misma empresa, ha sido resuelto por esta Sala en STS 1132/2025 de 26 de noviembre (rcud 198/2025). En dicha sentencia decidimos que el Juzgado de lo Social no es competente para despachar la solicitud de ejecución de un crédito laboral por el importe que quedaba por satisfacer, puesto que al tratarse de un crédito reconocido en el procedimiento concursal, incluido en el texto definitivo y calificado como ordinario, seguía sometido al sistema de pago establecido en el convenio judicialmente aprobado judicialmente, no constando que se haya dictado auto declarando cumplido el convenio ni tampoco que se haya quedado acreditado la conclusión del concurso por las causas legales previstas en el art. 465 del TRLC.

Razones de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la ley determinan que estemos a lo allí decidido.

EXTRANJERÍA

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 16 de febrero de 2026. Recurso nº 4604/2024. Ponente:Excmo. Sr. D. Francisco Javier Pueyo Calleja.

Vicios de forma en documentos electrónicos del procedimiento de asilo

En los casos de actuación ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos unipersonales, la designación de procurador de oficio por parte del Colegio profesional a quien resulta ser beneficiario de asistencia jurídica gratuita, hace innecesario que dicha persona deba realizar el acto complementario de otorgamiento de la representación al referido profesional por medio de poder notarial o comparecencia apud acta para poder ser legalmente representado por dicho procurador ante los referidos órganos jurisdiccionales.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“QUINTO.- Las particularidades del caso. Designación de oficio de procurador.

Para la Sala de instancia, el apoderamiento dequien ostente la representación ha de hacerse en la forma prescrita por el art. 24 LEC , sin que quepa hacer distinciones por razón de que la designación haya sido de oficio por el Colegio profesional correspondiente, tanto si procede la asistencia jurídica gratuita como si no. Y no distingue a estos efectos el otorgamiento de la representación a abogado designado de oficio, en los casos en los que no es preceptiva la intervención de procurador, como cuando la representación puede ostentarla un procurador designado de oficio.

Como vimos en anterior fundamento, nuestra Sala viene pronunciándose reiteradamente y de forma unívoca cuando la representación la ostenta el abogado designado de oficio. Dicha designación no suple las formalidades prescritas por el art. 24 LEC y para poder asumir la representación es preciso adicionalmente el acto formal del apoderamiento. La particularidad de este caso es si esa regla es trasladable también al procurador designado de oficio, de manera que también en este caso, una vez designado de oficio, es preciso acudir a las previsiones del art. 24 para que la representación quede válidamente constituida.

Nuestras SSTS 1009/2020, de 16 de julio de 2020, Rec. 2196/2019 , y 1424/2020, de 29 de octubre de 2020, Rec. 4264/2019 , abordaron tangencialmente este supuesto.

STS 1424/2020, de 29 de octubre de 2020, Rec. 4264/2019 :

«Así pues, quien ostenta el derecho de acceso a la jurisdicción, como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, es el propio interesado que es el legitimado para iniciar el proceso ( art. 19 LJCA ). En este caso no consta su voluntad de interponer el recurso contencioso administrativo contra la resolución que acordó la devolución a su país de origen ya que la demanda aparece firmada sólo por el letrado. En estas circunstancias era necesario que dicho letrado acreditara la representación que se arrogaba ( art. 45.2.a/ LJCA ) en cualquiera de las formas establecidas en las leyes procesales ( art. 24 LEC ) ya que «es difícilmente rebatible la tesis de que para actuar en nombre de otro en un proceso resulta imprescindible el consentimiento expreso e inequívoco del representado, consentimiento habitualmente conferido a través del instrumento del poder notarial ( ATC 276/2001, de 29 de octubre , FJ 3) o del poder apud acta ( STC 205/2001, de 15 de octubre , FJ 5)» ( ATC 296/2006 ).

Por ello, debe rechazarse el paralelismo que intenta construir el recurrente entre la designación de oficio de procurador y de letrado. El nombramiento de procurador de oficio hace innecesario el otorgamiento de poder de representación porque su nombramiento intenta suplir la ausencia de designación de un procurador concreto, pero parte de la voluntad del litigante de valerse de dicho profesional en un concreto proceso jurisdiccional, pues ha solicitado su designación para ello, para que le represente ante los tribunales, y su función exclusiva es esa representación procesalque se impone como preceptiva a través de dicho profesional en las leyes procesales.En cambio, la designación de letrado de oficio se efectúa para que asuma la defensa, de forma que si el interesado quiere hacer uso de la facultad que le ofrece el art. 23.1 LJCA y atribuir su representación al letrado que ha sido designado para su defensa, debe manifestarlo así y atribuirle tal representación en la forma establecida en las leyes procesales. La propia designación colegial que obra aportada a los autos refleja que tiene por objeto «la defensa», que no la representación procesal del interesado, como no puede dejar de ser.»

En los mismos términos la STS 1009/2020, de 16 de julio de 2020, Rec. 2196/2019 .

En el caso que ahora juzgamos se da la circunstancia deque al recurrente, don Pedro Francisco , le fue designado procurador de oficio para que asumiera su representación por aplicación del art. 18.1 del Decreto 67/2008, de 26 de febrero , por elque se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía,que prevé dicha designación para el procedimiento judicial, aunque no sea preceptiva la intervención de estos profesionales en ese tipo de procedimiento con carácter general, cuando el interesado se encuentre privado de libertad en virtud de un procedimiento administrativo o judicial, circunstanciaque concurría en don Pedro Francisco al encontrarse detenido en las dependencias de la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía de Sevilla.

Pues bien en este caso, la designación de un procurador de oficio por parte del Colegio profesional correspondiente hace innecesaria la intervención posterior del interesado otorgando la representación mediante poder notarial o comparecencia apud acta, ya que en este caso la designación colegial del procurador no tiene otra finalidad que la de atribuirle la representación procesal al interesado, circunstancia que convierte en superflua la exigencia de reiterar el otorgamiento de dicha representación a través de alguno de los medios establecidos en el art. 24 LEC . La diferencia con la designación de oficio de los abogados, en cuanto a la representación procesal se refiere, es clara. Al abogado se le designa para que asuma la defensa jurídica de la parte, pero no su representación. Si además ha de asumir esta, debe hacerse valer mediante un acto adicional del propio interesado, como venimos diciendo en nuestra jurisprudencia, pero esta exigencia no es trasladable a los casos de designación de oficio del procurador por las razones reseñadas.

Abunda en lo anteriormente expuesto lo señalado en el art. 21 bis de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita , relativa a la sustitución del profesional designado. Cuando la persona beneficiaria de la asistencia jurídica gratuita quiera la designación de un nuevo procurador, la ley no prevé el cese en la representación mediante la revocación expresa o tácita del poder ( art. 30 de la LEC ), como ocurre en los casos de designación voluntaria de procurador, sino que es preciso que la persona beneficiaria de la asistencia jurídica gratuita dirija una solicitud debidamente justificada ante el Colegio profesional que hubiere realizado la designación para que sea la propia Corporación profesional la que, en su caso, decida la sustitución y proceda a designar un nuevo profesional, pudiendo incluso la Comisión de Asistencia Gratuita denegar la tramitación de la solicitud de sustitución. Quiere ello decir que la voluntad de atribuir la representación procesal a un profesional determinado de la procura no le corresponde ni formal ni materialmente a quien se acoge a la justicia gratuita, sino que le corresponde al Colegio profesional, que ejerce esa voluntad por sustitución legal, de ahí la no necesidad de cumplimentar los requisitos del artículo 24 de la LEC en los casos de designación de oficio del procurador, pues se trataría de un mero formalismo sin contenido material.

El propio artículo 33 de la LEC pone claramente de manifiesto lo ya expuesto al señalar que, en los casos de designación de oficio previstos en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, no es a la parte a quien corresponde contratar los servicios del procurador que le ha de representar, por lo que ningún sentido tiene atribuirle una obligación de acreditación formal de una voluntad jurídica de apoderamiento que ni ha ejercido ni le corresponde, por haber sido sustituida legalmente por el Colegio profesional.

Por otra parte, la realidad del apoderamiento, su existencia, frente al órgano judicial queda suficientemente acreditada mediante el acto formal de designación, que viene realizado por un Colegio profesional que a estos efectos actúa como una Administración pública. No olvidemos que la asistencia jurídica gratuita se configura en nuestra Constitución -ex artículo 119 CE – como una prestación pública, que la Ley 1/1996, de 10 de enero, encomienda a los Colegios profesionales de abogados y procuradores, que la desarrollan como función pública sujeta a tutela de las Administraciones territoriales correspondientes.

Por ello, el requerimiento dirigido al recurrente por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de los de Granada para que confiriese poder al procurador que había sido designado de oficio, y el posterior archivo de los autos por falta de subsanación, vulneró el derecho a la tutela judicial de don Pedro Francisco . Igual infracción cometió posteriormente la Sala de instancia al ratificar en la sentencia ahora impugnada el criterio del juzgador. (…) »

Pues bien, a nuestro juicio, no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación de la doctrina fijada por la STS de 30 de enero de 2024 (RC 6178/2022), por lo que, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, y dadas las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la Constitución) y de coherencia con nuestra jurisprudencia, se impone que debamos reiterar la doctrina contenida en la sentencia que acabamos de referir, en tanto en esta se establecía que:

«(…) Respuesta a la cuestión casacional.

El auto de admisión nos interpela paraque demos respuesta a la siguiente pregunta: Si, a efectos de la actuación ante órganos judiciales unipersonales, en caso de haber sido designados letrado y procurador de oficio como consecuencia de haber manifestado el recurrente su voluntad de interponer recurso contencioso-administrativo («contra la Resolución de Expulsión que en su día pudiera dictarse») y de haber solicitado el beneficio de justicia gratuita, resulta exigible, además, el otorgamiento de la representación mediante poder notarial o mediante comparecencia apud acta.

La respuesta, por las razones expuestas en el anterior fundamento, es negativa.

En los casos de actuación ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos unipersonales, la designación de procurador de oficio por parte del Colegio profesional a quien resulta ser beneficiario de asistencia jurídica gratuita, hace innecesario que dicha persona deba realizar el acto complementario de otorgamiento de la representación al referido profesional por medio de poder notarial o comparecencia apud acta para poder ser legalmente representado por dicho procurador ante los referidos órganos jurisdiccionales».

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 16 de febrero de 2026. Recurso nº 7392/2024. Ponente:Excma. Sra. D.ª María Consuelo Uris Lloret.

Denegación de traslado a España para solicitar asilo

El régimen jurídico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas fuera del territorio nacional al amparo del artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, es el establecido en la propia Ley sin alteración de su regulación sustantiva; que la falta de desarrollo reglamentario a que se refiere el art. 38 de la Ley 12/2009 no impide la aplicación de sus previsiones a las solicitudes de protección internacional formuladas a su amparo.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“QUINTO.- Presentación de solicitudes de protección internacional en Embajadas. Artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y la protección internacional.

El artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y la protección internacional (LA) dispone:

«Con el fin de atender casos que se presenten fuera del territorio nacional, siempre y cuando el solicitante no sea nacional del país en que se encuentre la Representación diplomática y corra peligro su integridad física, los Embajadores de España podrán promover el traslado del o de los solicitantes de asilo a España para hacer posible la presentación de la solicitud conforme al procedimiento previsto en esta Ley.

El Reglamento de desarrollo de esta Ley determinará expresamente las condiciones de acceso a las Embajadas y Consulados de los solicitantes, así como el procedimiento para evaluar las necesidades de traslado a España de los mismos».

El reglamento de desarrollo de la Ley no ha sido dictado. Como puede verse, la norma se refiere únicamente a la presentación de la solicitud, no a la tramitación del procedimiento. En la sentencia de esta Sala núm. 1327/2020, de 15 de octubre de 2020, Rec. 4989/2019, se da respuesta a las cuestiones de interés casacional planteadas en dichos autos. La primera de ellas consistía en determinar «cuál es el régimen jurídico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas fuera del territorio nacional al amparo del artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, y si resulta aplicable a las mismas, y en ese caso cómo, lo dispuesto en el referido precepto, pese a no haber sido objeto de desarrollo reglamentario…»

La Sala da respuesta a esta cuestión, partiendo de los siguientes razonamientos:

«A la vista del tenor del precepto, [artículo 38 LA) lo primero que debe significarse es que el mismo no regula un régimen jurídico distinto para la obtención de la protección internacional sino que se limita a regular la atención de aquellas solicitudes que se presentan fuera del territorio nacional y en un tercer país, sujeta a la valoración en la representación diplomática del peligro para la integridad física del solicitante, y por lo demás resultan de aplicación las mismas exigencias sustantivas que determinan el reconocimiento de la protección internacional. Ello significa que la valoración de dichas exigencias forma[n] parte de la resolución de la solicitud presentada al margen del procedimiento seguido para su tramitación. En otras palabras, el art. 38 de la Ley 12/2009 establece una norma de procedimiento para facilitar la presentación de la solicitud de protección internacional conforme al procedimiento previsto en la Ley, cuando se formula fuera del territorio nacional y en un tercer país, sin que ello altere el régimen jurídico sustantivo a que se sujeta el reconocimiento de la protección internacional. A ello responde el hecho, en este caso, de que la Sala de instancia, congruentemente, señale que, una vez reconocida a la esposa e hijas la protección subsidiaria en razón de la solicitud formulada ya en territorio nacional, carece de sentido efectuar pronunciamiento sobre el reconocimiento de su derecho en relación con el art. 38 de la Ley 12/2009 .

Con ello se da respuesta a la primera cuestión planteada en el auto de admisión, en cuanto el régimen jurídico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas fuera del territorio nacional al amparo del artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, es el establecido en la propia Ley sin alteración de su regulación sustantiva.

Por otra parte, y en contra de lo que se sostiene por la Administración recurrente, la norma procedimental regulada en dicho art. 38, posibilitando la promoción del traslado del solicitante de asilo a España para hacer posible la presentación de la solicitud conforme al procedimiento previsto en la Ley, viene impuesta por la propia Ley, que señala la competencia para ello de los Embajadores de España y las circunstancias que deben valorarse al efecto, como son: que se trate de solicitante que no sea nacional del país en que se encuentre la representación diplomática y corra peligro su integridad física. De manera que se contienen elementos suficientes paraque tal propuesta pueda llevarse a cabo, mandato legalque no queda supeditado o condicionado en su efectividad al desarrollo reglamentario que se refiere a las condiciones de acceso a las Embajadas y Consulados y procedimiento para la evaluación, en cuya ausencia ha de acudirse a la regulación subsistente de acuerdo con el art. 2.2 del Código Civil , teniendo en cuenta que en este caso la derogación contenida en la correspondiente Disposición de la Ley 12/2009, se refiere a «cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta Ley», de manera que, mientras no se dicte una nueva norma reglamentaria, resultan subsistentes las disposiciones reglamentarias referidas a la Ley anterior, en cuanto no se opongan a la actual.

Y en este sentido, el reglamento anterior contenido en el Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, tras referirse en el art. 4.1.e ) a la presentación de solicitudes en Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, regula en el art. 16 el traslado aEspaña del solicitante, disponiendo que: «1. Cuando el interesado se encontrase en una situación de riesgo y hubiese presentado su solicitud desde un tercer país a través de una Misión Diplomática u Oficina Consular, o en el supuesto previsto en el apartado 2 del artículo 4, la Oficina de Asilo y Refugio podrá someter el caso a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, para autorizar su traslado a España durante la instrucción del expediente, previa obtención del correspondiente visado, salvoconducto o autorización de entrada, que se tramitarán con carácter urgente.

2. La Oficina de Asilo y Refugio comunicará el acuerdo de la Comisión Interministerial al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la Dirección General de la Policía, que dará traslado de dicha comunicación al puesto fronterizo que corresponda.

3. El solicitante de asilo cuyo traslado a España haya sido autorizado en razón de su situación de riesgo, será informado de los derechosque le asisten conforme a la sección 2.ª del capítulo I del presente Reglamento, yque podrá ejercitar en el plazo máximo de un mes a partir de su entrada en territorio español.

4. El órgano competente del Ministerio de Asuntos Sociales adoptará la[s] medidas oportunas para la recepción del solicitante por parte de la institución pública o privada que se le asigne.»

Y resulta congruente con ello, el art. 8 del Real Decreto 116/2013, de 15 de febrero , por el que se regula la expedición del pasaporte provisional y del salvoconducto, cuando dispone:

«2. Las Misiones Diplomáticas u Oficinas Consulares españolas, previa autorización expresa de la Dirección General deEspañoles en elExterior y de Asuntos Consulares y Migratorios del Ministerio de AsuntosExteriores y de Cooperación, podrán expedir salvoconductos a extranjeros cuya protección internacional haya sido asumida por España en aplicación de la legislación española.

Asimismo, previa la autorización expresa mencionada en el párrafo anterior, podrán expedir salvoconductos para promover el traslado del o de los solicitantes de protección internacional a España para hacer posible la presentación de la solicitud, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

3. La autorización para la expedición del salvoconducto a un extranjero, en los casos que se mencionan en el apartado anterior, estará sometida a informe previo favorable de la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior.»

A ello ha de añadirse la Carta circular a los embajadores españoles de 20 de noviembre de 2009, que en lo que aquí interesa señala: «Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y del de protección subsidiaria, publicada en el Boletín Oficial el sábado 31 de octubre de 2009.

El artículo 38 de la presente Ley se refiere a los «solicitantes de protección internacional en embajadas y consulados».

…

En ese artículo hay los siguientes elementos esenciales:

1)Ese artículo no se aplica si el solicitante es nacional del país enque se encuentra la representación diplomática. 18 N.D. y N.T. c. ESPAÑA

2) Además, debe de correr peligro su integridad física por causas relacionadas con el ámbito de aplicación de la Ley (asilo o protección subsidiaria).

3) Los Embajadores de España, y en ningún supuesto los Cónsules, son los competentes para «promover (en su caso) el traslado del o de los solicitantes de asilo aEspaña» con el objetivo único de «hacer posible la presentación de solicitud conforme al procedimiento previsto en esta Ley», es decir en España.

En todo caso la Ley no faculta ni a los Embajadores ni a los Cónsules a admitir a trámite ninguna demanda de solicitud de asilo o de protección y menos trasladarla a España. Este punto es capital; Si se admitiera a trámite, el Estado español se vería obligado a otorgar asistencia jurídica, protección, incluida la necesaria para evitar el «refoulement» del país y mantenimiento (alimentación y alojamiento), incluyendo el sanitario, lo que no prevé el art. 38 en cuestión.

Por lo tanto el hecho de que una persona pretenda presentar una solicitud de asilo en una Embajada o en un Consulado no implicará, en ningún caso, el comienzo del procedimiento de una posible admisión.

Ello no obsta para que si el Embajador en un determinado caso estima la concurrencia de los requisitos antes señalados confirme su nacionalidad efectiva y compruebe si su seguridad física está en peligro en los términos arriba indicados. Se tratará de obtener la máxima información disponible así como una declaración omnicomprensiva del caso y alegaciones del posible solicitante de asilo o de protección, remitiéndolas a la Secretaría General de Asuntos, Consulares y Migratorios para su conocimiento, evaluación y decisión por la Superioridad’.

En suma, elEmbajador, en el marco de sus funciones, tiene la facultad paraque, si según su criterio «la integridad física de esa persona corre peligro», se lleve a cabo el traslado al territorio nacional (lo que implica facilitar un visado en su caso y eventualmente obtener un billete de avión de ida a España que siempre requerirán una autorización previa de este Ministerio).

El 2° párrafo del Artículo 38 de la Ley prevé la aprobación de un Reglamento de desarrollo de la Ley,que se deberá elaborar entre los Ministerios de Interior, de Justicia, de Trabajo e Inmigración y de Exteriores, en el que se fijará el procedimiento para que el Embajador pueda evaluar un eventual traslado a España.

Para los procedimientos actualmente en curso, la Disposición Transitoria la, prevé en su caso la aplicación de la normativa actualmente vigente antes de la entrada en vigor de la nueva Ley (que se cumple hoy día 20 de noviembre).

Para los nuevos casos, hasta que el Reglamento de desarrollo de la ley mencionada en el Artículo 38, párrafo 2°, entre en vigor, deberá V.E. seguir las instrucciones contenidas en esta Circular.»

Por otra parte, esta es la postura sostenida por la representación del Gobierno español ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos asunto ND. y NT. 8675/15 y 8697/15, resuelto en sentencia de 13 de febrero de 2020, invocada por la parte recurrida, al defenderqueEspaña no vulneró el art 13 de la ConvenciónEuropea de Derechos Humanos relativo al derecho a un recurso efectivo en conjunción con el art. 4 del Protocolo n.º 4 de la Convención, en el que, ante la alegación de la representación española de que el art. 38 de la Ley 12/2009 preveía que los embajadores españoles promoviesen el traslado a España de quienes acreditasen la necesidad de protección, los allí recurrentes oponían que dicho art. 38 «carecía todavía de legislación de aplicación específica que le permita convertirse en una realidad», ante lo cual el TEDH declara que: «No obstante, el Gobierno demostró que dichas alegaciones eran erróneas, señalando que, según el artículo 2.2 del Código Civil y estando en vigor el Real Decreto 203/1995 (citado en el párrafo 35 supra),que aprueba las disposiciones de aplicación de la anterior versión de la Ley reguladora del derecho de asilo. Dicha norma preveía un procedimiento específico que permitía a los embajadores determinar si las solicitudes de asilo presentadas en las embajadas y consulados españoles eran reales y, en su caso, organizar el traslado a España de los interesados, mediante su admisión urgente en caso de riesgo elevado en un tercer país. De acuerdo con dicho Real Decreto, el expediente debía resolverse en un plazo máximo de tramitación de seis meses y era susceptible de recurso. La aplicación de este procedimiento fue confirmada por una circular de 20 de noviembre de 2009, enviada por el Gobierno a todos los embajadores españoles yque contenía instrucciones sobre las modalidades de dichos traslados.En esta circular se establece que «si según su criterio «la integridad física de esa persona corre peligro», se lleve a cabo el traslado al territorio nacional (lo que implica facilitar un visado en su caso y eventualmente obtener un billete de avión de ida aEspaña que siempre requerirán una autorización previa de este Ministerio)» (véase el párrafo 38 supra). Por lo tanto, la afirmación de los demandantes de que el artículo 38 de la Ley 12/2009 no era aplicable en el momento de los hechos debido a la falta de un reglamento de aplicación es errónea.»

(…)»

Y se da respuesta a la cuestión de interés casacional en los siguientes términos:

«el régimen jurídico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas fuera del territorio nacional al amparo del artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, es el establecido en la propia Ley sin alteración de su regulación sustantiva;que la falta de desarrollo reglamentario a que se refiere el art. 38 de la Ley 12/2009 no impide la aplicación de sus previsiones a las solicitudes de protección internacional formuladas a su amparo; (…)»

A esta sentencia se refiere la de esta Sección núm. 199/2024, de 6 de febrero de 2024, Rec. 2628/2023, en la que la primera de las cuestiones de interés casacional planteadas era la siguiente:

«El órgano competente para resolver el traslado aEspaña previsto en el artículo 38 de la Ley 12/2009 y, en el caso de no serlo el Embajador de España, la eventual incidencia de esta cuestión en la solicitud de medida cautelar de traslado a España para hacer posible la presentación de la solicitud de protección internacional, siendo el Embajador de España el que dictó el acto denegatorio impugnado».

La respuesta a esta cuestión se ciñe a lo declarado por la Sala en la anterior sentencia.

Por tanto, y teniendo en cuenta -como lo hace nuestra sentencia de 6 de febrero de 2024- el precedente jurisprudencial de la Sentencia de 15 de octubre de 2020, en parte trascrita, hemos de reiterar que el régimen jurídico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas fuera del territorio nacional, al amparo del artículo 38 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, es el establecido en la propia Ley sin alteración de su regulación sustantiva.No debiendo olvidarse, que dicho precepto se refiere exclusivamente al traslado para la presentación de una solicitud de protección internacional, en los términos allí previstos.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 16 de febrero de 2026. Recurso nº 2566/2024. Ponente:Excma. Sra. D.ª María Consuelo Uris Lloret.

El nombramiento de procurador de oficio hace innecesario el otorgamiento de poder de representación.

la designación de un procurador de oficio por parte del Colegio profesional correspondiente hace innecesaria la intervención posterior del interesado otorgando la representación mediante poder notarial o comparecencia apud acta, ya que en este caso la designación colegial del procurador no tiene otra finalidad que la de atribuirle la representación procesal al interesado, circunstancia que convierte en superflua la exigencia de reiterar el otorgamiento de dicha representación a través de alguno de los medios establecidos en el art. 24 LEC . La diferencia con la designación de oficio de los abogados, en cuanto a la representación procesal se refiere, es clara. Al abogado se le designa para que asuma la defensa jurídica de la parte, pero no su representación. Si además ha de asumir esta, debe hacerse valer mediante un acto adicional del propio interesado, como venimos diciendo en nuestra jurisprudencia, pero esta exigencia no es trasladable a los casos de designación de oficio del procurador por las razones reseñadas.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“QUINTO. – Las particularidades del caso. Designación de oficio de procurador.

Para la Sala de instancia, el apoderamiento dequien ostente la representación ha de hacerse en la forma prescrita por el art. 24 LEC , sin que quepa hacer distinciones por razón de que la designación haya sido de oficio por el Colegio profesional correspondiente, tanto si procede la asistencia jurídica gratuita como si no. Y no distingue a estos efectos el otorgamiento de la representación a abogado designado de oficio, en los casos en los que no es preceptiva la intervención de procurador, como cuando la representación puede ostentarla un procurador designado de oficio.

Como vimos en anterior fundamento, nuestra Sala viene pronunciándose reiteradamente y de forma unívoca cuando la representación la ostenta el abogado designado de oficio. Dicha designación no suple las formalidades prescritas por el art. 24 LEC y para poder asumir la representación es preciso adicionalmente el acto formal del apoderamiento. La particularidad de este caso es si esa regla es trasladable también al procurador designado de oficio, de manera que también en este caso, una vez designado de oficio, es preciso acudir a las previsiones del art. 24 para que la representación quede válidamente constituida.

Nuestras SSTS 1009/2020, de 16 de julio de 2020, Rec. 2196/2019 , y 1424/2020, de 29 de octubre de 2020, Rec. 4264/2019 , abordaron tangencialmente este supuesto.

STS 1424/2020, de 29 de octubre de 2020, Rec. 4264/2019 :

«Así pues, quien ostenta el derecho de acceso a la jurisdicción, como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, es el propio interesado que es el legitimado para iniciar el proceso ( art. 19 LJCA ). En este caso no consta su voluntad de interponer el recurso contencioso administrativo contra la resolución que acordó la devolución a su país de origen ya que la demanda aparece firmada sólo por el letrado. En estas circunstancias era necesario que dicho letrado acreditara la representación que se arrogaba ( art. 45.2.a/ LJCA ) en cualquiera de las formas establecidas en las leyes procesales ( art. 24 LEC ) ya que «es difícilmente rebatible la tesis de que para actuar en nombre de otro en un proceso resulta imprescindible el consentimiento expreso e inequívoco del representado, consentimiento habitualmente conferido a través del instrumento del poder notarial ( ATC 276/2001, de 29 de octubre , FJ 3) o del poder apud acta ( STC 205/2001, de 15 de octubre , FJ 5)» ( ATC 296/2006 ).

Por ello, debe rechazarse el paralelismo que intenta construir el recurrente entre la designación de oficio de procurador y de letrado. El nombramiento de procurador de oficio hace innecesario el otorgamiento de poder de representación porque su nombramiento intenta suplir la ausencia de designación de un procurador concreto, pero parte de la voluntad del litigante de valerse de dicho profesional en un concreto proceso jurisdiccional, pues ha solicitado su designación para ello, para que le represente ante los tribunales, y su función exclusiva es esa representación procesalque se impone como preceptiva a través de dicho profesional en las leyes procesales.En cambio, la designación de letrado de oficio se efectúa para que asuma la defensa, de forma que si el interesado quiere hacer uso de la facultad que le ofrece el art. 23.1 LJCA y atribuir su representación al letrado que ha sido designado para su defensa, debe manifestarlo así y atribuirle tal representación en la forma establecida en las leyes procesales. La propia designación colegial que obra aportada a los autos refleja que tiene por objeto «la defensa», que no la representación procesal del interesado, como no puede dejar de ser.»

En los mismos términos la STS 1009/2020, de 16 de julio de 2020, Rec. 2196/2019 .

En el caso que ahora juzgamos se da la circunstancia de que al recurrente, don Cipriano , le fue designado procurador de oficio para que asumiera su representación por aplicación del art. 18.1 del Decreto 67/2008, de 26 de febrero , por elque se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía,que prevé dicha designación para el procedimiento judicial, aunque no sea preceptiva la intervención de estos profesionales en ese tipo de procedimiento con carácter general, cuando el interesado se encuentre privado de libertad en virtud de un procedimiento administrativo o judicial, circunstanciaque concurría en don Cipriano al encontrarse detenido en las dependencias de la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía de Sevilla.

Pues bien en este caso, la designación de un procurador de oficio por parte del Colegio profesional correspondiente hace innecesaria la intervención posterior del interesado otorgando la representación mediante poder notarial o comparecencia apud acta, ya que en este caso la designación colegial del procurador no tiene otra finalidad que la de atribuirle la representación procesal al interesado, circunstancia que convierte en superflua la exigencia de reiterar el otorgamiento de dicha representación a través de alguno de los medios establecidos en el art. 24 LEC . La diferencia con la designación de oficio de los abogados, en cuanto a la representación procesal se refiere, es clara. Al abogado se le designa para que asuma la defensa jurídica de la parte, pero no su representación. Si además ha de asumir esta, debe hacerse valer mediante un acto adicional del propio interesado, como venimos diciendo en nuestra jurisprudencia, pero esta exigencia no es trasladable a los casos de designación de oficio del procurador por las razones reseñadas.

Abunda en lo anteriormente expuesto lo señalado en el art. 21 bis de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita , relativa a la sustitución del profesional designado. Cuando la persona beneficiaria de la asistencia jurídica gratuita quiera la designación de un nuevo procurador, la ley no prevé el cese en la representación mediante la revocación expresa o tácita del poder ( art. 30 de la LEC ), como ocurre en los casos de designación voluntaria de procurador, sino que es preciso que la persona beneficiaria de la asistencia jurídica gratuita dirija una solicitud debidamente justificada ante el Colegio profesional que hubiere realizado la designación para que sea la propia Corporación profesional la que, en su caso, decida la sustitución y proceda a designar un nuevo profesional, pudiendo incluso la Comisión de Asistencia Gratuita denegar la tramitación de la solicitud de sustitución. Quiere ello decir que la voluntad de atribuir la representación procesal a un profesional determinado de la procura no le corresponde ni formal ni materialmente a quien se acoge a la justicia gratuita, sino que le corresponde al Colegio profesional, que ejerce esa voluntad por sustitución legal, de ahí la no necesidad de cumplimentar los requisitos del artículo 24 de la LEC en los casos de designación de oficio del procurador, pues se trataría de un mero formalismo sin contenido material.

El propio artículo 33 de la LEC pone claramente de manifiesto lo ya expuesto al señalar que, en los casos de designación de oficio previstos en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, no es a la parte a quien corresponde contratar los servicios del procurador que le ha de representar, por lo que ningún sentido tiene atribuirle una obligación de acreditación formal de una voluntad jurídica de apoderamiento que ni ha ejercido ni le corresponde, por haber sido sustituida legalmente por el Colegio profesional.

Por otra parte, la realidad del apoderamiento, su existencia, frente al órgano judicial queda suficientemente acreditada mediante el acto formal de designación, que viene realizado por un Colegio profesional que a estos efectos actúa como una Administración pública. No olvidemos que la asistencia jurídica gratuita se configura en nuestra Constitución -ex artículo 119 CE – como una prestación pública, que la Ley 1/1996, de 10 de enero, encomienda a los Colegios profesionales de abogados y procuradores, que la desarrollan como función pública sujeta a tutela de las Administraciones territoriales correspondientes.

Por ello, el requerimiento dirigido al recurrente por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de los de Granada para que confiriese poder al procurador que había sido designado de oficio, y el posterior archivo de los autos por falta de subsanación, vulneró el derecho a la tutela judicial de don Cipriano . Igual infracción cometió posteriormente la Sala de instancia al ratificar en la sentencia ahora impugnada el criterio del juzgador. (…) »

Pues bien, a nuestro juicio, no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación de la doctrina fijada por la STS de 30 de enero de 2024 (RC 6178/2022), por lo que, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, y dadas las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la Constitución) y de coherencia con nuestra jurisprudencia, se impone que debamos reiterar la doctrina contenida en la sentencia que acabamos de referir, en tanto en esta se establecía que:

«(…) Respuesta a la cuestión casacional.

El auto de admisión nos interpela paraque demos respuesta a la siguiente pregunta: Si, a efectos de la actuación ante órganos judiciales unipersonales, en caso de haber sido designados letrado y procurador de oficio como consecuencia de haber manifestado el recurrente su voluntad de interponer recurso contencioso-administrativo («contra la Resolución de Expulsión que en su día pudiera dictarse») y de haber solicitado el beneficio de justicia gratuita, resulta exigible, además, el otorgamiento de la representación mediante poder notarial o mediante comparecencia apud acta.

La respuesta, por las razones expuestas en el anterior fundamento, es negativa.

En los casos de actuación ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos unipersonales, la designación de procurador de oficio por parte del Colegio profesional a quien resulta ser beneficiario de asistencia jurídica gratuita, hace innecesario que dicha persona deba realizar el acto complementario de otorgamiento de la representación al referido profesional por medio de poder notarial o comparecencia apud acta para poder ser legalmente representado por dicho procurador ante los referidos órganos jurisdiccionales».

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 18 de febrero de 2026. Recurso nº 8968/2024. Ponente:Excma. Sra. D.ª María Consuelo Uris Lloret.

Exigencia de la situación legal de estancia o residencia en la relación laboral.

En relación con la autorización de residencia temporal por arraigo laboral regulada en el artículo 124.1 del Real Decreto 557/2011, en la redacción dada por el Real Decreto 629/2022, establece que esta modalidad de arraigo exige que la relación laboral previa se haya realizado en situación legal de estancia o residencia, tal como se desprende de la interpretación sistemática de la reforma reglamentaria y de la sentencia de esta Sala núm. 930/2023, de 10 de julio, que distingue claramente entre dos supuestos: el arraigo laboral propiamente dicho (art. 124.1), que requiere haber trabajado en situación regular y encontrarse en situación irregular sobrevenida en el momento de la solicitud, y la autorización por colaboración con la autoridad laboral (art. 127.2), que permite acreditar una relación laboral irregular por cualquier medio de prueba, sin exigir permanencia previa en España más allá de los seis meses de trabajo irregular. Por tanto, el artículo 124.1 exige inequívocamente que el interesado acredite la existencia de una relación laboral previa realizada en situación legal de estancia o residencia, mediante cualquier medio de prueba, pero siempre partiendo de una situación administrativa regular durante el desempeño de la actividad laboral. En el caso concreto, la recurrente no acreditó haber trabajado en situación de estancia o residencia regular, por lo que procede estimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y revocar la sentencia de instancia que había reconocido el arraigo, al ser conforme a derecho la resolución administrativa denegatoria.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“CUARTO.- La autorización por arraigo laboral. El artículo 124.1 del Real Decreto 557/2011 , según la redacción dada por el Real Decreto 629/2022.

El artículo 124 del Real Decreto 557/2011 por el que se aprobó el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tras su reforma por la Ley Orgánica 9/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, regulaba la autorización de residencia temporal por razones de arraigo. El Real Decreto fue derogado por el Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el nuevo Reglamento de Extranjería, si bien en el asunto aquí planteado era de aplicación el artículo 124.1 de aquel Reglamento, en la redacción dada por el Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, que lo modificó.

El precepto, en su nueva redacción, disponía:

«1. Por arraigo laboral, podrán obtener una autorización los extranjerosque acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de dos años, siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países enque haya residido durante los últimos cinco años,que demuestren la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a seis meses, y que se encuentren en situación de irregularidad en el momento de la solicitud.

A los efectos de acreditar la relación laboral y su duración, el interesado deberá presentar cualquier medio de prueba que acredite la existencia de una relación laboral previa realizada en situación legal de estancia o residencia. A estos efectos se acreditará la realización, en los últimos 2 años, de una actividad laboral que suponga, en el caso de actividad por cuenta ajena, como mínimo una jornada de 30 horas semanales en el periodo de 6 meses o de 15 horas semanales en un periodo de 12 meses, y en el caso del trabajo por cuenta propia, una actividad continuada de, al menos, seis meses».

El citado Real Decreto, y concretamente su artículo 124.1 fue recurrido ante esta Sala y Sección, que en sentencia núm. 930/2023, de 10 de julio de 2023, Rec. 737/2022, examina dicho precepto, y después de señalar que no se observa ningún apartamiento de la legalidad en la nueva modalidad de autorización de residencia por razones excepcionales de arraigo, consistente en el arraigo para la formación (apartado 4 del artículo 124), hace los razonamientos siguientes:

«QUINTO. – Y otro tanto cabe decir de la impugnación formulada por la recurrente en relación con la nueva regulación del arraigo laboral, contenida en el art. 124.1, así como en relación con la nueva figura de colaboración con las autoridades laborales introducida en un nuevo párrafo segundo que se añade al art. 127. Sólo el análisis conjunto de ambos preceptos permite entender el alcance de la reforma efectuada en relación con el arraigo laboral, una de cuyas finalidades es, precisamente -y al contrario de lo que parece entender la recurrente-, acoger la más reciente doctrina de esta Sala.

Dice así el preámbulo de la modificación:

«La normativa que se pretende reformar exige, en el caso del arraigo laboral, que el extranjero haya permanecido en España durante dos años y haya trabajado de manera regular o irregular durante un período acreditado de seis meses. Aunque en principio la norma estaba prevista para personas en situación irregular que trabajaran en la economía informal, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que este instrumento puede ser utilizado también por personasque hayan trabajado de manera regular yque se encuentren en situación irregular en el momento de la solicitud.

En el caso del arraigo social, la norma actualmente exige que la persona extranjera acredite un período de permanencia en España durante tres años y tenga vínculos familiares o aporte un informe que acredite su inserción en la sociedad española. Pero también le exige que deba aportar un contrato con una duración mínima de un año.

Es más que razonable pensar que durante los períodos de tiempo que exige la norma, para sobrevivir, estas personas han estado trabajando de manera irregular, especialmente en el caso del arraigo social, por lo que parece también razonable articular medidasque permitan avanzar en el ajuste del mercado laboral español desde una perspectiva de regularidad documental…»

Abunda en estas ideas la MAIN, tanto la inicial como la definitiva, realizada, esta última, tras culminarse la tramitación de la reforma reglamentaria y recibirse los informes y alegaciones legalmente previstos.

La memoria inicial se expresa en estos clarificadores términos:

«En concreto, el arraigo laboral ha experimentado desde el año 2021 una modificación sustancial en la interpretación jurisprudencial de su alcance y supuestos. Con fecha 25 de marzo de 2021, el Tribunal Supremo ha dictado la sentencia 1184/2021 en la que interpreta este artículo. En concreto, el Alto Tribunal especifica que el párrafo segundo de este 124.1 no implicaque la acreditación de la relación laboral y de su duración deba llevarse a cabo exclusivamente a través de los medios establecidos en él (resolución judicial o acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), sino que podrá demostrarse por cualquier medio de prueba válido en derecho. Esta doctrina jurisprudencial ha sido ratificada en las posteriores sentencias 1802/2021 y 1806/2021 .

[…]

A través de la Instrucción 1/2021, de 8 de junio, de la Secretaría deEstado de Migraciones, sobre el procedimiento relativo a las autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo laboral, se realizó una aclaración sobre la aplicación de estos nuevos supuestos, inéditos en la interpretación dada hasta la fecha. Sin embargo, el volumen, relevancia, y utilización de las vías de acceso a la situación de arraigo abiertas por esta interpretación, yque derivan de una situación de irregularidad sobrevenida tras una experiencia laboral regulada y amparada por una autorización de trabajo, demuestran tener entidad suficiente como para ser reguladas específicamente, y de manera más amplia y ofrece mayor seguridad jurídicaque laque permite su desarrollo a través de instrucciones.

Es por ello que la figura del arraigo laboral se centra exclusivamente en este supuesto, la acreditación de haber permanecido en España durante al menos dos años, en los que la persona ha tenido una experiencia laboral regular, que ha supuesto como mínimo una actividad de jornada de 30 horas semanales en el periodo de 6 meses, o 15 horas semanales en un periodo de 12 meses.

Y por otra parte, la obtención de una autorización de residencia y trabajo tras la acreditación de haber sido contratado estando en situación irregular se configura recogiendo las aportaciones jurisprudenciales desde 2021, buscando, en esta actualización, reforzar su naturaleza restaurativa del régimen regular de contratación. Se considera, desde este punto de vista, mucho más cercana a las autorizaciones por colaboración con las administraciones públicas, y se enmarca como un supuesto diferenciado en este artículo. A través de esta autorización, de dos años de duración, se facilita la aportación de cualquier medio de prueba para demostrar la existencia de dicha relación laboral irregular, pero se encomienda la valoración de dicha prueba a las autoridades laborales, y no las migratorias. Y se permite que la solicitud de este tipo de autorización excepcional, previa aportación a estos efectos de una resolución judicial o administrativa relativa al acta de infracción emitida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, o un acta de conciliación en la que el empleador reconozca la irregularidad de la contratación, se realice tanto de oficio como por parte del interesado.

Asimismo, en cuanto el elemento esencial que diferencia esta vía de acceso a una autorización de trabajo no es la existencia de una permanencia previa que acredite un arraigo – como en el caso del arraigo social – sino la constatación de una inserción laboral no deseada, y que se pretende reconducir, no se exige un tiempo previo más allá de los seis meses de dicha relación irregular en el último año. Exigir un tiempo superior de permanencia previa podría dar lugar a buscar mantener una situación de trabajo fuera del marco normativo vigente, y con ello el hecho contradictorio de promover una situación que se desea evitar.»

En esta misma línea, la memoria definitiva dice lo siguiente:

«La normativa que se pretende reformar exige, en el caso del arraigo laboral, que el extranjero haya permanecido en España durante dos años y haya trabajado de manera regular o irregular durante un período acreditado de seis meses. Aunque en principio la norma estaba prevista para personas en situación irregular que trabajaran en la economía informal, la doctrina del Tribunal Supremo ha establecido que este instrumento puede ser utilizado también por personas que hayan trabajado de manera regular, es decir, dadas de alta, y que se encuentren en situación irregular en el momento de la solicitud.

En el caso del arraigo social, la norma actualmente exige que la persona extranjera acredite un período de permanencia en España durante tres años y tenga vínculos familiares o aporte un informe que acredite su inserción en la sociedad española. Pero también le exige que deba aportar un contrato con una duración mínima de un año. Durante 2021, en España se concedieron porrazones de arraigo laboral 5.902 autorizaciones (7.731 a 1 de mayo de 2022) y por arraigo social 47.877 (15.915 a 1 de mayo). A ellas cabría sumar las 19.051 concedidas por arraigo familiar (7.167 a dicha fecha).

Es más que razonable pensar que durante los períodos de tiempo que exige la norma, para sobrevivir, estas personas han estado trabajando de manera irregular, especialmente en el caso del arraigo social, por lo que parece también razonable articular medidas que permitan avanzar en el ajuste del mercado laboral español desde una perspectiva de regularidad documental.

[…]

La creación de vías de migración regular, segura y ordenada, como hilo transversal de todo el real decreto, se debe ver acompañado necesariamente de instrumentos de lucha contra la economía sumergida y otros elementos asociados. En este sentido, se crea una figura de autorización por colaboración con la autoridad laboral, que recoge la filosofía originaria del arraigo laboral, pero buscando enfocar su aplicación no solo por el impulso que pueda dar el propio solicitante, sino asimismo a través de la presentación de oficio por parte de la autoridad laboral. Este no es el único elemento diferencial respecto de la figura del arraigo laboral – ahora restringida a la acreditación de una relación laboral realizada desde la situación de regularidad administrativa, pero que se solicita tras una irregularidad sobrevenida. En este caso, y a diferencia de los supuestos de arraigo, no se exige tiempo de permanencia previa continuada, más allá de los seis meses de trabajo en situación irregular, en cuanto esta permanencia podría llevar a buscar mantener esta situación de trabajo clandestino hasta llegar a los dos años exigidos por la figura del 12.4.1.

«Así pues, la reforma realizada en el arraigo laboral (i) tiene en cuenta la interpretación dada por esta Sala a partir de su sentencia n.º 452/2021, de 25 de marzo, dictada en el recurso n.º 1602/2020 (reiterada en otras posteriores como la de 6 de mayo de 2021, rec. 1245/2020 y la de 29 de abril de 2021, rec. 8265/2019), en relación con la anterior regulación del arraigo laboral contenida en el art. 124.1 REX, en cuya virtud, la relación laboral que podía dar lugar al arraigo laboral podía ser, no sólo irregular, sino también regular, y podía acreditarse por cualquier medio de prueba; (ii) constata que, a partir de esta interpretación, ha sido elevado el número de solicitudes presentadas en situación de irregularidad sobrevenida, esto es, invocando como arraigo laboral una relación laboral regular amparada en la correspondiente autorización que, por la razón que sea, se ha perdido; (iii) decide dar seguridad jurídica a esa situación específica -regulada, tras nuestra jurisprudencia, por una mera instrucción-, regulándola expresamente en el reglamento, ciñendo ahora el arraigo laboral, en la nueva redacción dada al art. 124.1, a esos supuestos de irregularidad sobrevenida (de ahí la referencia del precepto a encontrarse el solicitante «en situación de irregularidad en el momento de la solicitud»; (iv) y en cuanto a las situaciones de irregularidad laboral, sin perjuicio de que siempre pueden encauzarse a través del arraigo social -lógicamente, con los requisitos del art. 124.2, entre los que se incluye aportar un contrato de trabajo-, la reforma introduce, en un nuevo párrafo segundo que se añade en el art. 127, un nuevo supuesto de autorización de residencia por razones excepcionales cuyo sustento ya no es el arraigo en España, sino la colaboración con las autoridades laborales para restaurar el régimen regular de la contratación.

En este supuesto de nueva creación contemplado en el nuevo apartado 2 del art. 127 -en el que, a diferencia de cuanto se sostiene en la demanda, la relación laboral irregular puede acreditarse por cualquier medio, como venía exigiendo nuestra jurisprudencia y así lo dice expresamente el precepto-, ya no se exige un periodo de permanencia en España (más allá de los seis meses de duración de la relación laboral irregular) porque la finalidad de esta autorización excepcional ya no es el arraigo, sino colaborar con la autoridad laboral para acabar con situaciones laborales clandestinas, al margen de la legalidad, de ahí que se exija su denuncia ante la Inspección de Trabajo y de ahí también que sea el único supuesto en el que la autoridad laboral puede solicitar de oficio dicha autorización excepcional, posibilidad ésta que abunda en la idea de que no es el arraigo el que justifica este nuevo supuesto, sino la colaboración con la Administración laboral en la erradicación de la economía sumergida.

Como puede observarse, se trata de una nueva regulación que, dentro del margen de discrecionalidad que corresponde al reglamento, responde a finalidades legítimas, puedan o no compartirse, en las que no cabe apreciar las tachas de vulneración del derecho a la prueba ni de discriminaciónque de forma genérica se aducen en la demanda y en la que -a pesar de cuanto se alega- no se contiene ninguna referencia a la compatibilidad o incompatibilidad de las autorizaciones que regula con la normativa de asilo».

En esta sentencia se explica claramente el alcance de la reforma, en cuanto al arraigo laboral. Así, se introducen dos modalidades distintas, pero en todo caso se puede obtener autorización por arraigo laboral tanto si la actividad laboral se ha realizado en situación legal de estancia o residencia o en situación irregular. Ahora bien, la modalidad de autorización es distinta, en el primer caso es de aplicación el apartado 1 del artículo 124, en el segundo el artículo 127.2 que dispone:

«La Dirección General de Migraciones podrá conceder una autorización de colaboración con la administración laboral competente a aquellas personasque acrediten ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, mediante cualquier medio de prueba, estar trabajando en situación irregular durante un periodo mínimo de seis meses en el último año, y que cumplan con los requisitos del artículo 64.2. de este reglamento, a excepción del apartado a). Esta autorización tendrá un año de duración y habilitará a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia. La solicitud podrá ser presentada por la persona interesada o de oficio por parte de la autoridad laboral, e incorporará la resolución judicial o administrativa relativa al acta de infracción emitida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social».

Debe señalarse, por último, que el artículo 124.1 tiene una redacción clara, sin que suscite duda interpretativa alguna, puesto que dispone que «el interesado deberá presentar cualquier medio de prueba que acredite la existencia de una relación laboral previa realizada en situación legal de estancia o residencia».

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. segunda, de fecha 16 de febrero de 2026. Recurso nº 597/2024. Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Quesada Varea.

Anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros que denegó el indulto: falta el informe preceptivo de la Delegación de Gobierno.

El informe de conducta no puede estimarse válidamente sustituido por la mera información extraída sin más de las bases de datos de la Policía Nacional o Guardia Civil, en la que se limitan a reflejar los antecedentes policiales del peticionario de indulto sin valoración ni comprobación sobre sus circunstancias personales y limitando las de justicia, equidad o conveniencia de la concesión o no del indulto, lo que lo convierte en manifiestamente insuficiente y, por ello, nulo a los efectos pretendidos conforme a la doctrina jurisprudencial citada, por infracción del artículo 24 de la Ley de Indulto.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEGUNDO.- Control jurisdiccional de los acuerdos sobre indulto.

Constituye doctrina de esta Sala que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales, y son controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

I.- El alcance del control jurisdiccional lo hemos definido en reiteradas ocasiones, como la STS 1271/2021, de 27 de octubre (rec. 365/2020), que, tras citar otras muchas sentencia, señala: «Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo».

II.- Acerca de la motivación del acto denegatorio del indulto nos hemos referido en muchas sentencias con una doctrina unívoca.

Entre los elementos en que hemos examinado se halla la exposición de motivos de la propia Ley de Indulto. Esta dice: «para asegurar aún más, si cabe, el acierto, no será el Ministro de Gracia y Justicia, sino todo el Consejo, quien habrá de tomar la última resolución en un decreto motivado, a fin de que consten siempre las razones que le movieron a ejercer la prerrogativa constitucional». La alusión al «decreto motivado» afecta a los supuestos de ejercicio de «la prerrogativa constitucional». Por tanto, la necesidad de que el acuerdo exprese los motivos afecta en exclusiva a los indultos favorables, no a los denegatorios.

Por esta causa, la Sala ha entrado a examinar la fundamentación o motivación del Consejo de Ministros en los casos en que el acuerdo había sido favorable, pero también con evidentes limitaciones. Sobre ello, la sentencia del Pleno de esta Sala de 20 de noviembre de 2013 (rec. 13/2013) circunscribe el control que corresponde al Tribunal al examen de si las razones que justifican la concesión del indulto son de justicia, equidad o utilidad pública, formuladas de una forma lógica que excluya la arbitrariedad. Dice esta sentencia:

«Se trata, pues, de un control meramente externo, que debe limitarse a la comprobación de si el Acuerdo de indulto cuenta con soporte fáctico suficiente -cuyo contenido no podemos revisar- para, en un proceso de lógica jurídica, soportar las razones exigidas por el legislador, pudiendo, pues, examinarse si en ese proceso se ha incurrido en error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad lógica. Lo que podemos comprobar es si la concreta decisión discrecional de indultar ha guardado coherencia lógica con los hechos que constan en el expediente, pues, ha sido el propio legislador el que ha limitado la citada discrecionalidad a la hora de ejercer la prerrogativa de gracia, materializada en el indulto, estableciendo las razones a las que ha de responder el mismo, las cuales deben constar en el Acuerdo de concesión.

»Tales razones han de ser explicadas y han de ser deducidas de lo actuado en el expediente (informes preceptivos, estos sí, motivados, alegaciones, certificaciones, aportaciones sobre la vida y conducta del indultado, etc.), pero, una vez verificada la realidad de tales hechos -que habremos de aceptar y que no podemos revisar- la revisión jurisdiccional, en ese espacio asequible al que tenemos acceso, debe valorar si la decisión adoptada guarda «coherencia lógica» con aquellos, de suerte que cuando sea clara la incongruencia o discordancia de la decisión elegida (basada en las expresadas razones legales de «justicia, equidad o utilidad pública»), con la realidad plasmada en el expediente y que constituye su presupuesto inexorable, «tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos – art. 9º.3 de la Constitución-, que, en lo que ahora importa, aspira a «evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en causa de decisiones desprovistas de justificación fáctica alguna» ( STS de 27 de abril de 1983).»

Por el contrario, los acuerdos denegatorios de indulto solo son controlables en cuanto a sus elementos reglados, sin que pueda descenderse al examen de la motivación ( SSTS 1108/2025, de 3 de septiembre, rec. 1270/2023; 42/2026, de 22 de enero. rec. 669/2024; y 100/2026, de 4 de febrero, rec. 280/2025, por citar algunas de las más recientes que recogen este criterio). Por ello, los indultos son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto a los límites y requisitos que deriven directamente de la Constitución o de la Ley, y, más en concreto, a los requisitos del procedimiento, pero nunca a la justificación de fondo de la denegación.

La STS de 4 de junio de 2020, rec. 308/2019, insistió en esta idea de manera significativa:

«[E]sta Sala, a través del pleno de la misma, ha dictado recientemente sentencia de fecha veinte de noviembre de dos mil trece, parcialmente estimatoria del recurso interpuesto contra la concesión de indulto en el caso citado por la recurrente como elemento de comparación, y en dicha sentencia se introduce la posibilidad de controlar el ejercicio positivo de la facultad de indulto, a través de la interdicción de la arbitrariedad, cuando el ejercicio de dicha potestad de indulto aparece como arbitrario, por aplicación del artículo 9.3 de nuestra norma constitucional.

»Sin embargo, en el presente caso no estamos ante una concesión de indulto, que, por oponerse a una sentencia firme, debería respetar dicho límite, sino ante la denegación de un indulto, para el que nunca se exigió en la Ley de Indulto la necesaria motivación. La Jurisprudencia ha venido negando que el acto denegatorio del indulto sea controlable en cuanto al fondo por los Tribunales, precisamente porque el acto de denegación del indulto no se contrapone al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que, de conformidad con los artículos 117 y 118 de la Constitución, corresponde llevar a cabo por los Jueces y Tribunales. En otras palabras, no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo, a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y se resuelva sin arbitrariedad.»

[L]os acuerdos de denegación de indulto no suponen una excepción a la regla general de ejecución de las penas impuestas por sentencia firme, por lo que no se advierte la necesidad de justificar las razones de la decisión, que no afecta a esa regla general ni a un derecho inexistente al indulto».

III.- En lo que respecta al ámbito del procedimiento de concesión o denegación del indulto, las funciones revisoras de los Tribunales sólo recaen sobre los elementos reglados de ese procedimiento, entre los cuales están los informes preceptivos y no vinculantes que exige la Ley de Indulto.

Uno de tales informes es el previsto en el artículo 24 de la ley, el cual establece que el Tribunal sentenciador «pedirá, a su vez, informe sobre la conducta del penado al Jefe del establecimiento en que aquél se halle cumpliendo la condena, o al Gobernador de la provincia de su residencia, si la pena no consistiese en la privación de libertad, y oirá después al Fiscal y a la parte ofendida si la hubiere». La importancia del informe de conducta ha sido insistentemente apreciada por este Tribunal, por ejemplo, en SSTS 2020/2016, de 20 de septiembre (rec. 1507/2015), 215/2022, de 21 de febrero (rec. 88/2021), 734/2022, de 15 de junio (rec. 274/2021), 702/2025, de 4 de junio (rec. 824/2022), 705/2025, de 4 de junio (rec. 1007/2022), y 1008/2025, de 16 de julio (rec. 189/2024). Su finalidad es servir de información sobre la conducta del solicitante posterior a la condena para que el Consejo de Ministros pueda dilucidar con criterio sobre la procedencia o no de la concesión de indulto atendiendo a las razones de justicia, equidad y utilidad pública que impone el artículo 11 de la Ley de Indulto.

Por este motivo hemos dicho que «el informe de conducta es de indudable relevancia para que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad del condenado tras la imposición de la pena o, en su caso, sobre la conveniencia de la conmutación o condonación de ésta» ( STS 215/2022, de 21 de febrero, rec. 88/2021), ya que el efecto perseguido es «propiciar que la decisión sobre la concesión o denegación del indulto se adopte con pleno y cierto conocimiento de la conducta de la interesada, atendiendo a sus circunstancias personales, familiares, laborales y sociales» ( STS 1271/2021, de 27 de octubre, rec. 365/2020).

Y esta finalidad se frustra cuando el informe se limita «a dejar constancia de los antecedentes relativos al penado, pero sin efectuar una auténtica valoración de la conducta del penado posterior a la pena cuyo indulto se solicita» ( STS 68/2022, de 26 de enero de 2022, rec. 381/2020), o cuando es ceñido a una «mera relación acrítica de los antecedentes policiales» (883/2023, de 30 de junio, rec. 623/2022), o «la mera información extraída sin más de las bases de datos de la Policía Nacional, Guardia Civil y Mossos d’Esquadra, en la que se limitan a reflejar los antecedentes policiales del peticionario de indulto sin valoración ni comprobación sobre sus circunstancias personales y limitando las de justicia, equidad o conveniencia de la concesión o no del indulto.» ( STS 1080/2022, de 21 de julio, rec. 87/2022). Por eso dijimos en la STS 565/2023, de 8 de mayo (rec. 797/2022):

«El informe de conducta no puede estimarse válidamente sustituido por la mera información extraída sin más de las bases de datos de la Policía Nacional o Guardia Civil, en la que se limitan a reflejar los antecedentes policiales del peticionario de indulto sin valoración ni comprobación sobre sus circunstancias personales y limitando las de justicia, equidad o conveniencia de la concesión o no del indulto, lo que lo convierte en manifiestamente insuficiente y, por ello, nulo a los efectos pretendidos conforme a la doctrina jurisprudencial citada, por infracción del artículo 24 de la Ley de Indulto».

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. segunda, de fecha 19 de febrero de 2026. Recurso nº 8020/2023. Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.

Parque Natural del Turia: las discontinuidades físicas no desvirtúan su condición de espacio natural protegido.

Las discontinuidades físicas solo trascienden a la protección como espacio natural cuando afectan de manera relevante a la continuidad ecológica del propio sistema, alterando la interacción de los distintos elementos que se consideran dignos de protección, lo que debe valorarse en cada caso concreto atendiendo a las circunstancias concurrentes. En el supuesto enjuiciado, la Sala confirma la sentencia de instancia que excluyó el paraje Les Moles de la ampliación del PORN del Turia, al considerar acreditado que dicha zona se encuentra totalmente interrumpida por zonas urbanas e infraestructuras, carece de conexión con el ecosistema fluvial y no contribuye a la continuidad ecológica que constituye la finalidad del plan, valoración fáctica que no puede ser revisada en casación. Asimismo, se rechaza la alegación de falta de motivación de la sentencia, pues ofrece una respuesta razonada y fundada a las cuestiones esenciales planteadas, siendo ajena a toda arbitrariedad.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEGUNDO. La cuestión casacional. Los planes de ordenación de recursos naturales.

Para una mejor comprensión del debate de autos, a la vista de las alegaciones que se hicieron en la instancia y en los escritos de interposición y oposición al recurso de casación, es conveniente señalar que ya la Directiva de Hábitats (92/43), declara que constituye un objetivo esencial de interés general de la Unión «la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres.»Sobre esa exigencia se definen los hábitats naturales como «zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales»(art. 1.b). Pese a la finalidad de protección de los elementos naturales de ámbito europeo, es lo cierto que, con carácter general, se impone que la finalidad de la norma comunitaria es «contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado»(art. 2).

Interesa poner de manifiesto que ya la norma comunitaria exige que, con esa finalidad de protección de los hábitats, se deberán adoptar las medidas de conservación necesarias para dicha protección, imponiendo expresamente la necesidad de aprobar los «adecuados planes de gestión»de tales hábitats (art. 6).

Esos principios generales de la norma comunitaria se han plasmado en la LPNB, que no solo se limita a la trasposición de la Directiva de Hábitats, que constituye un umbral de mínimos, sino que pretende «establece(r) el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad.»A tales efectos, comienza el legislador nacional por delimitar el patrimonio natural, como el «conjunto de bienes y recursos de la naturaleza fuente de diversidad biológica y geológica, que tienen un valor relevante medioambiental, paisajístico, científico o cultural»(art. 3.27); y por ecosistema el «complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional»(art. 3.10), delimitando a los hábitats naturales como las «zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales»(art. 3.20). A esos efectos, en los artículos 2 y 5 la Ley, se establecen los principios en que se inspira la norma y los deberes que asumen las Administraciones públicas.

Lo relevante es que la Ley nacional, siguiendo las pautas marcadas por la Directiva, impone la técnica de la planificación como actividad administrativa para alcanzar dichos objetivos, lo cual es acorde a la propia finalidad de dicha actividad administrativa. En ese sentido se declara en el art. 17 que «[l]os Planes de Ordenación de los Recursos Naturales son el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica.»Los preceptos siguientes determinan los objetivos, el alcance y los contenidos mínimos de dichos planes. Esa planificación se completa, en el ámbito estatal, con el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

Habida cuenta del reparto competencial en materia de protección del medio ambiente, establecido en el bloque de constitucionalidad, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por lo que se refiere a la Comunidad Valenciana, la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana (LENPCV), establece en su art. 3 las clases de tales espacios, en función de «los recursos naturales o biológicos y de los valores que contengan»,incluyéndose entre dichos espacios, como el primero de ellos, los parques naturales que, conforme al art. 4, «son áreas naturalesque, en razón a la representatividad de sus ecosistemas o a la singularidad de su flora, su fauna, o de sus formaciones geomorfológicas, o bien a la belleza de sus paisajes, poseen unos valores ecológicos, científicos, educativos, culturales o estéticos, cuya conservación merece una atención preferente y se consideran adecuados para su integración en redes nacionales o internacionales de espacios protegidos.»Pues bien, en el art. 30, al referirse el legislador autonómico a los instrumentos de la ordenación ambiental, hace expresa referencia a los planes de ordenación de los recursos naturales, para cuya elaboración se exige (art. 34) que se incluya una memoria, que incluirá la «delimitación del ámbito territorial»del respectivo parque natural, sin que la norma autonómica establezca criterio alguno para llevar a cabo dicha delimitación.

Llegados a este punto, es obligado concluir que el legislador, como es oportuno y necesario en supuestos típicos de una actividad planificadora, deja en manos de la Administración la potestad de delimitar el ámbito espacial sobre el que ha de recaer la actividad de protección que se encomienda al plan, potestad que, sabido es, comporta un importante grado de discrecionalidad, en el bien entendido de que esa discrecionalidad ha de condicionarse, desde el punto de vistas físico, a la propia realidad sobre la que incide la planificación; desde el punto de vista teleológico, a la propia finalidad de la protección que se confiere por la norma que habilita la planificación; y, desde el punto de vista formal, en la necesaria motivación de las determinaciones que se establecen en el planeamiento.

Teniendo en cuenta lo expuesto, en particular la normativa antes reseñada, debe concluirse que, por lo que respecta al aspecto físico, si la finalidad de estos planes es proteger un hábitat determinado que, como ya vimos, comporta una zona con características geográficas, abióticas y bióticas diferenciada, y entendido como complejo dinámico de comunidades vegetales, animales, microorganismos y su medio viviente que interactúan como una unidad funcional, son precisamente las superficies de terrenos en los que concurran esas condiciones las que deberán tomar en consideración el planificador a la hora de establecer la delimitación territorial de los PORN. No se trata de que se puedan comprender esos elementos medioambientales por separado, porque lo que caracteriza a los elementos que integran el patrimonio natural no son los elementos individuales que sean dignos de protección, que pueden ser protegidos por otros instrumentos normativos, sino la acumulación de todos ellos, ese interactuar entre todos esos elementos, tanto vivientes como no vivientes, en un ámbito geográfico de características peculiares.

Desde el punto de vista teleológico, debemos tener en cuenta esa normativa expuesta, de ahí que la finalidad del planeamiento en los espacios naturales es velar por la conservación y utilización racional, mediante la fijación de un diagnóstico y evaluación de su situación, la determinación de los objetivos cuantitativos y cualitativos que se consideran necesario alcanzar y las acciones que se deben realizar para alcanzarlos, materias propias de toda actividad planificadora, de donde debe concluirse que, para poder integrar ese contenido, es necesario que el planeamiento actúe en un todo armónico, porque solo así podrán ser eficaces las determinaciones que deban imponerse en el planeamiento.

Finalmente, en cuanto a la motivación, es una exigencia más de toda actividad administrativa, que encuentra su justificación en la propia Constitución (art 106) y que se impone, a nivel de legislación ordinaria, en el art. 35, en el que se hace una exigencia expresa para los actos discrecionales, como es el caso de los instrumentos de cualquier planificación. La jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo ha declarado dicha exigencia en un cuerpo de doctrina que no parece necesario reseñar, de la que, por lo que ahora interesa, la motivación permite discriminar entre un actuar del planificador, conforme a los fines que se imponen en la norma que lo habilita, y la arbitrariedad, proscrita ya en el art. 9 de la Constitución.

Resta finalmente, a la vista de las razones que se aducen en el recurso e incluso en los propios razonamientos de la sentencia, tener en cuenta, de una parte, que la ordenación del patrimonio natural no se subordina a cualquier otra actividad de protección del suelo; de otra, que, no obstante, no es solo esa protección del patrimonio la que puede servir para la protección de los elementos de especial protección que concurran en un determinado territorio.

En efecto, no es el planeamiento urbanístico el que condiciona al territorial ambiental, sino al contrario, como declaran taxativamente los arts. 2.f) y 19.2º LPNB y 40 y 47 LENPCV. De otra parte, la protección de los valores que concurran en un determinado terreno no han de ser protegidos necesariamente por la planificación ambiental, sino que el mismo planeamiento urbanístico, que integra no solo el suelo urbano, puede y debe servir para dicha protección; lo que exige la protección por aquella planificación ambiental es esa integración de valores ambientales que interactúan entre sí, como un todo armónico que merece, no solo su protección, sino que permite la adopción de medidas conjuntas para esa protección integral de todos los elementos.

Centrando el debate en la polémica que se trasciende al presente recurso es necesario poner de manifiesto que la discontinuidad física no necesariamente supone una discontinuidad ecológica, premisa de partida que, además de plasmarse en nuestra STS 1507/2020, de 12 de noviembre, cabe deducir sin dificultad no sólo de la lógica jurídica, sino también del tenor de la legislación vigente (singularmente, de los artículos 18 y 28 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) y que debemos tomar en la debida consideración en cuanto que de ella se deriva que puedan existir interrupciones físicas en un determinado territorio o sistema natural y que, sin embargo, ello no impida que éste pueda tener la consideración de espacio natural protegido, siempre que concurran aquellas condiciones físicas, teleológicas y formales.

La cuestión polémica reside, por tanto, en decidir cuándo esas discontinuidades físicas entre los distintos elementos de un sistema natural pueden llegar a constituir un obstáculo insalvable para que éste pueda tener la consideración jurídica y la protección inherente a un espacio natural protegido.

Y la respuesta a esa cuestión pasa por afirmar que cuando la discontinuidad física entre los elementos del sistema natural sea tan importante que afecte de manera relevante a la continuidad ecológica del propio sistema, habrá que concluir que entonces tal discontinuidad tendrá incidencia en la consideración de ese sistema natural como espacio natural protegido.

Y, como fácilmente cabe inferir, esa conclusión dependerá en cada caso de las circunstancias concurrentes. Lo que, a su vez, nos lleva a otra aseveración importante: será la valoración de la prueba practicada en cada caso la que determinará finalmente la respuesta que deba darse a la cuestión indicada, valoración probatoria cuya revisión está vedada en sede casacional.