Jurisprudencia y legislación – Del 16 al 22 de febrero 2026

CIVIL

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera, de 12 de febrero de 2026. Asunto C-471/2024

La obligación de información que incumbe a un banco no supone que deban comunicarse al consumidor los detalles de la metodología de un índice de referencia regulado que se utiliza para calcular un tipo de interés variable

La cláusula del contrato que incorpora un índice de referencia como el WIBOR no crea, en principio y por sí sola, un desequilibrio significativo entre las partes en detrimento del consumidor

FUNDAMENTO JURÍDICO

“En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

1)      El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, debe interpretarse en el sentido de que una cláusula de un contrato de préstamo hipotecario que estipula un tipo de interés variable basado en un índice de referencia, a efectos del Reglamento (UE) 2016/1011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre los índices utilizados como referencia en los instrumentos financieros y en los contratos financieros o para medir la rentabilidad de los fondos de inversión, y por el que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2014/17/UE y el Reglamento (UE) n.º 596/2014, y un margen fijo no está comprendida en la excepción prevista en dicha disposición, cuando las disposiciones legales o reglamentarias aplicables a tal cláusula se limitan a establecer un marco general para fijar el tipo de interés aplicable a tales contratos, al tiempo que dejan al profesional la posibilidad de determinar el índice de referencia contractual o el margen fijo que puede añadirse al valor de ese índice.

2)      El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 93/13 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un contrato de préstamo hipotecario relativo a un bien inmueble de uso residencial incluye una cláusula que estipulaun tipo de interés variable basado en un índice de referencia, a efectos del Reglamento 2016/1011, la exigencia de transparencia que se deriva de esa disposición no impone al prestamista determinadas obligaciones de información específicas en lo que respecta a la metodología de ese índice. El hecho de que el prestamista haya cumplido todas las obligaciones de información que, con respecto a tal cláusula, le impone la Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.º 1093/2010, en su versión modificada por el Reglamento 2016/1011, y, si ha proporcionado información adicional, de que no haya dado indicaciones que ofrezcan una imagen distorsionada de dicho índice puede acreditar que el prestamista ha cumplido esa exigencia de transparencia en lo que atañe a dicha cláusula.

3)      El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 93/13 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una cláusula de un contrato de préstamo hipotecario estipula un tipo de interés variable basado en un índice de referencia, a efectos del Reglamento 2016/1011, por una parte, la falta de información al consumidor sobre determinadas particularidades del índice de referencia contractual, en particular sobre el hecho de que la metodología de este prevea la utilización de datos de cálculo que no corresponden necesariamente a operaciones reales y de que el prestamista sea uno de los bancos que contribuyen a la determinación de ese índice, y, por otra parte, esas mismas particularidades no pueden conferir a esa cláusula carácter abusivo, siempre que dicho índice pudiera considerarse conforme con el citado Reglamento en el momento de la celebración del contrato.”

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 29 de enero de 2026. Recurso n.º 5296/2021. Ponente:  Excmo. Sr. D. Pedro José Vela Torres

Restitución de gastos hipotecarios. Prescripción.

Al no resultar aplicable ni la Directiva 93/13, ni su jurisprudencia interpretativa, habrá que considerar que ello tuvo lugar cuando se realizaron los pagos, momento en que fue consciente la consumidora del desembolso que tenía que hacer.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“SEGUNDO.- (…) Decisión de la Sala. 1.-Cuando se firmó el contrato de préstamo hipotecario no era de aplicación la Directiva 93/13/CEE, de 5 de abril, que establece en el art. 10.1, párrafo segundo, que sus disposiciones «se aplicarán a todos los contratos celebrados después del 31 de diciembre de 1994», sin resultar tampoco de aplicación la jurisprudencia del TJUE interpretativa de su articulado, sin ser predicable la interpretación conforme, ya que el contrato litigioso quedaba fuera de su ámbito de aplicación. Así lo establecimos, en situación similar, en la sentencia 1662/2024 de 10 de diciembre, donde también señalamos, que no cabe acudir a la jurisprudencia de esta sala sobre la prescripción de la acción de restitución de gastos hipotecarios, basada en la aplicación de la citada Directiva y la jurisprudencia del TJUE al respecto. 2.-La declaración de nulidad de la cláusula ha quedado firme y ya no es objeto del recurso de casación, que se circunscribe a la prescripción de la acción de restitución de los gastos hipotecarios. Cuestión que hemos de reiterar que debe abordarse al margen del bloque normativo y jurisprudencial de la Directiva de cláusulas abusivas 93/13. 3.-En la sentencia de pleno 725/2018, de 19 de diciembre, declaramos que este tipo de abonos por gastos hipotecarios son asimilables al pago de lo indebido, en los términos de los arts. 1895 y 1896 CC, en cuanto que el consumidor habría hecho un pago indebido y la entidad prestamista, aunque no hubiera recibido directamente dicho pago, se habría beneficiado del mismo, puesto que, al haberlo asumido indebidamente el prestatario, se ahorró el pago de todo o parte de lo que le correspondía. 4.-Conforme a la jurisprudencia de esta sala, como dijimos en la mencionada sentencia 1662/2024 de 10 de diciembre, «el plazo de prescripción de la acción debe contarse desde que el perjudicado tuvo conocimiento del daño». Y al no resultar aplicable ni la Directiva 93/13, ni su jurisprudencia interpretativa, habrá que considerar que ello tuvo lugar cuando se realizaron los pagos, momento en que fue consciente la consumidora del desembolso que tenía que hacer. Por tanto, sin cuestionarse en el recurso de casación que la acción de restitución estaría prescrita, al hacerse el cómputo en los términos mencionados, como ha considerado la sentencia recurrida, en definitiva, debe rechazarse el único motivo del recurso de casación que, en consecuencia, debe ser desestimado.”

PENAL

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 30 de enero de 2026. Recurso Nº: 1393/2023. Ponente: Excma. Sra. Dª Susana Polo García

Delito de falsedad en documento mercantil en concurso medial con un delito de estafa. Inexistencia de predeterminación del fallo. La expresión utilizada en el relato fáctico «terceros de buena fe» no se trata de una expresión técnico jurídica en sentido estricto, sólo asequible para los juristas, por el contrario, la misma resulta compartida en el uso del lenguaje común.

La expresión utilizada es, por tanto, meramente descriptiva, pero no exclusivamente técnica en sentido jurídico, de modo que es válido que se utilice en la redacción de las sentencias, al conformar su relato histórico

FUNDAMENTO JURÍDICO

FDJ PRIMERA- (…)  En el desarrollo se indica que en los hechos probados se recoge que los cheques bancarios se transmitieron a «terceros de buena fe», concepto jurídico que, como decimos, implica una predeterminación del fallo, siendo, además, un concepto jurídico indeterminado. Además, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias no sólo conforme a dicho hecho probado, sino que añade un hecho probado en sus fundamentos de derecho que los cheques bancarios que adquirieron a título oneroso- que en la narración fáctica se ha omitido, lo que determina una conclusión incomprensible en una cuestión de relevancia. La omisión en los hechos probados sobre si los cheques fueron adquiridos o no a título oneroso no faculta para complementar o alterar los hechos probados con particulares o extremos que interesen al Tribunal en este caso para desestimar el recurso de apelación como efectivamente ha hecho, y, además, al introducir ese complemento en los fundamentos jurídicos ha generado indefensión a la parte que no ha podido contravenir ese extremo que en la sentencia de instancia no se tuvo en consideración -ni se incluía en los hechos probados-. 1.2.En relación con la invocada predeterminación del fallo, recordábamos en STS 9/2023, de 19 de enero de 2023 que «el vicio denunciado no es viable -dice la STS. 401/2006 de 10.4-, cuando el juzgador emplea expresiones en el relato fáctico que están en el lenguaje común, que no son sino meramente descriptivas pero no técnicas en sentido jurídico, de modo que es válido que se utilicen en la redacción de las sentencias, al conformar su relato histórico, y que desde luego, aunque las emplee el legislador también al describir los tipos penales, no por ello puede decirse que predeterminan el resultado correspondiente a la subsunción judicial, pues en ocasiones se convierten en imprescindibles, arrojando más claridad semántica que, si por un purismo mal entendido, se quisieran construir a base de sinónimos o locuciones equivalentes, muchas veces con aportaciones de frases retorcidas, fruto de un incorrecto léxico, en todo caso, poco comprensible para la ciudadanía». Es claro que el fallo debe ser congruente con el contenido de los hechos que se han declarado probados, y en ese sentido es evidente que condicionan su sentido. Pero no es esa la predeterminación que la ley considera una causa de nulidad de la sentencia, sino que se refiere a aquella que consiste en suprimir la necesaria relación de los hechos que se consideran probados sustituyéndola por términos jurídicos propios de su calificación ( STS 177/2018, de 12 de abril). En el presente caso, la expresión utilizada en el relato fáctico «terceros de buena fe» no determina la nulidad de la sentencia recurrida, no se trata de una expresión técnico jurídica en sentido estricto, sólo asequible para los juristas, por el contrario, la misma resulta compartida en el uso del lenguaje común, además su supresión no dejaría el hecho histórico sin base alguna, no estamos ante un supresión de hechos necesaria que se ha llevado a cabo por el tribunal a quo, sustituyéndola por términos jurídicos propios de su calificación. La expresión utilizada es, por tanto, meramente descriptiva, pero no exclusivamente técnica en sentido jurídico, de modo que es válido que se utilice en la redacción de las sentencias, al conformar su relato histórico.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 02 de febrero de 2026. Recurso Nº: 4627/2023. Ponente: Excma. Sra. Dª. Carmen Lamela Diaz

Delito de quebrantamiento del artículo 468 del Código Penal. El cumplimiento de la pena de TBC debe entenderse iniciado cuando el penado acude al órgano encargado de gestionar su ejecución y acepta el plan de actuación. Es solo desde ese momento cuando, conocido el día de inicio de los trabajos a que se refiere el plan, estos pueden estimarse no cumplidos pues nadie puede incumplir aquello para lo que no ha sido requerido.

En lógica consecuencia el quebrantamiento se producirá cuando, el penado, a partir del primer día fijado para el inicio de los trabajos, y en consonancia con lo dispuesto en el art. 49.6.ª a) CP, se ausente de los mismos durante al menos dos jornadas laborales, siempre que ello suponga un rechazo voluntario por su parte al cumplimiento de la pena.

FUNDAMENTO JURÍDICO

FDJ CUARTO(…)  En síntesis, cabe distinguir dos fases diferenciadas: Sin perjuicio de las reglas que recoge el art. 49 CP, la forma concreta de ejecución se regula en el Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, por el que se establecen las circunstancias de ejecución de las penas de trabajo en beneficio de la comunidad y de localización permanente en centro penitenciario, de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad y sustitución de penas. 1.- La elaboración del plan de ejecución por parte de los servicios de gestión de penas y medidas alternativas ( art. 5 del Real Decreto 840/2011, de 17 de junio). La elaboración exige como presupuesto que se cite al penado para comparecer ante tales órganos y ser oído sobre el particular. 2.- El cumplimiento efectivo de la pena, en la que se procede a realizar materialmente el trabajo asignado. El Preámbulo del Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, indica: «Entre las demás novedades, cabe destacar las realizadas en la pena de trabajo en beneficio de la comunidad. Así, debe partirse de que la legislación impone que el cumplimiento de todas las penas y medidas de seguridad debe realizarse bajo el control de los Jueces y Tribunales, conforme a lo establecido en el art. 3.2 del vigente Código Penal ; pero la existencia de un control judicial de ejecución presupone la existencia de una ejecución administrativa que pueda llegar a ser controlada, y en este sentido el mecanismo elegido por el Real Decreto 515/2005 era el de un control judicial a priori, basado en una propuesta de la Administración que en el caso del trabajo en beneficio de la comunidad el Juez de Vigilancia debía previamente aprobar, lo que en la práctica implicaba dificultades de notificación de las resoluciones judiciales a reos que no se encuentran a inmediata disposición del Juzgado correspondiente. En el nuevo modelo diseñado por el presente real decreto, ordenada la ejecución por el órgano jurisdiccional competente, articulada a través de la oportuna orden o mandamiento judicial de ejecución -o de control y seguimiento-, la Administración Penitenciaria procederá a su materialización, definiendo un plan administrativo que se concretará previa citación para audiencia del sentenciado, que tiene así la oportunidad de expresar sus prioridades individuales y sociales -familiares, educativas, laborales-; una vez notificado al sentenciado el plan, éste tiene ejecutividad, y el sentenciado deberá proceder a su cumplimiento escrupuloso, sin perjuicio de las facultades revisoras de la Autoridad Judicial a la que se confíe el control judicial de legalidad de la ejecución administrativa de la medida penal de que se trate, articuladas a través de la puesta en conocimiento del plan, sin perjuicio de que el sentenciado pueda oponerse al mismo». En consonancia con ello, el art. 5 de la norma citada señala: «Artículo 5. Valoración y selección del trabajo. 1. Los servicios de gestión de penas y medidas alternativas, una vez recibidos el mandamiento u orden judicial de ejecución y los particulares necesarios, realizarán la valoración del caso para determinar la actividad más adecuada, informando al penado de las distintas plazas existentes, con indicación expresa de su cometido y del horario en que debería realizarlo; así mismo, se escuchará la propuesta que el penado realice. Cuando las circunstancias o características vinculadas a la persona condenada, o derivadas de su etiología delictiva así lo aconsejen, los profesionales de los servicios de gestión de penas y medidas alternativas ofertarán al penado que la pena de trabajo en beneficio de la comunidad se cumpla con su participación en talleres o programas formativos o de reeducación, laborales, culturales, de educación vial, sexual y otros similares, de los que la Administración Penitenciaria venga desarrollando como parte de las políticas públicas de esta naturaleza, o que cuenten con su aprobación si el cumplimiento mediante esta modalidad se realizara en un ámbito o institución no penitenciaria. 2. Al citar al penado, los servicios de gestión de penas y medidas alternativas le advertirán de las consecuencias de su no comparecencia. En los supuestos de incomparecencia no justificada remitirán los testimonios oportunos al órgano jurisdiccional competente para la ejecución. 3. Realizada la valoración, se elaborará el plan de ejecución dándose traslado al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria para su control, sin perjuicio de su inmediata ejecutividad. No obstante, en el caso de que el penado acredite fehacientemente que se opone al cumplimiento del plan de ejecución, se informará al Juez de Vigilancia Penitenciaria de tal hecho, a los efectos que considere oportunos». Vemos así como tanto el preámbulo como, en consonancia con él, el art. 5.3 del Real Decreto establecen la plena ejecutividad del plan una vez que este haya sido notificado al sentenciado. La cuestión que se plantea es qué consecuencia penal conlleva la conducta del penado que desatiende la citación para ser oído antes de la realización del plan de ejecución; esto es, no acude cuando los órganos competentes le citan de conformidad con el art. 5 del Real Decreto 840/2011, de 17 de junio. Para resolver esta cuestión, nos referiremos únicamente a los TBC impuestos como pena principal y no como una medida o prestación que constituye una condición de la suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad ( art. 84 CP), pues este supuesto fue resuelto por el Pleno de esta Sala en sentencia núm. 603/2018, de 28 de noviembre, en la que se concluía que «el régimen de falta de realización de las condiciones de la suspensión no acarrea otras consecuencias que las previstas en el artículo 86.1 del Código Penal -si el incumplimiento es grave y reiterado- que es revocar la suspensión y ejecutar la suspendida- o las del artículo 86.2 , si el incumplimiento no es calificado de tal intensidad, en que la consecuencia es de menor onerosidad y se limita a las agravaciones del nº 1 del citado artículo. En todo caso no cabe, salvo la excepción prevista en el ordinal 4 del mismo artículo 86, decidir sin el procedimiento previo allí establecido. Por tanto, tampoco cabe hablar de tipicidad, ni como quebrantamiento de condena ni como desobediencia desde la imputación de tales incumplimientos, en los casos en que el trabajo en beneficio de la comunidad es una condición de suspensión y no pena principal. La consecuencia a que se refiere el artículo 49, 6ª párrafo segundo -tipicidad como quebrantamiento de condena- solamente puede predicarse en supuesto en que los trabajos constituyan pena principal.» En el mismo sentido nos pronunciábamos en la sentencia núm. 135/2024, de 14 de febrero. Cuando se incumple una pena de trabajos en beneficio de la comunidad impuesta como pena principal las consecuencias del incumplimiento vienen determinadas por lo dispuesto en el art. 49 CP en el que se prescribe que «en caso de incumplimiento, se deducirá testimonio para proceder de conformidad con el artículo 468». Ahora bien, es importante determinar qué momento se entiende como el de inicio de la ejecución de la pena, para concretar las consecuencias de la incomparecencia no justificada del penado a la entrevista en el Servicio de Gestión de penas y Medidas alternativas Conforme a lo expresado en el apartado anterior, el inicio de la ejecución de todas las penas demanda una acción del penado. Ya hemos analizado como el art. 988 bis 4 LECrim establece que Letrado de la Administración de Justicia citará al condenado a una comparecencia en la que le requerirá de cumplimiento de las penas, decomiso y responsabilidades civiles. No hace distinción sobre el tipo de pena. Y ello no implica que tal citación y comparecencia del penado suponga el inicio de cumplimiento de la pena. Esta no tiene lugar hasta que se fija un día de inicio y se requiere al penado para su cumplimiento a partir de ese día concreto, que sirve de inicio de cumplimiento al practicar la correspondiente liquidación de condena. A estos efectos, la pena de TBC no es distinta de otras penas. Lo que ocurre es que los servicios de gestión de penas y medidas alternativas son los que elaboran el plan de ejecución, una vez recibidos el mandamiento u orden judicial de ejecución, con audiencia del penado a fin de determinar cuál es el que resulta más adecuado a las circunstancias o características vinculadas a la persona condenada, o derivadas de su etiología delictiva. De esta forma, el cumplimiento se inicia cuando el penado acude a los servicios de gestión de penas y acepta el plan de actuación. Sin embargo, el acto de comparecer ante los servicios de gestión de penas para la elaboración del plan de actuación es un paso previo, que aunque obligatorio dentro del proceso de ejecución no implica inicio de cumplimiento de la pena. El art. 5.2 del RD 840/2011 viene a confirmar esta afirmación cuando dispone que «en los supuestos de incomparecencia no justificada remitirán los testimonios oportunos al órgano jurisdiccional competente para la ejecución»,esto es, al órgano sentenciador ( art. 988 LECrim). Ello en lógica consecuencia de que el cumplimiento de la pena no se ha iniciado. En consonancia con ello, el apartado tercero del citado precepto dispone que una vez elaborado el plan de ejecución se procederá a su inmediata ejecución, y se dará traslado del mismo, no ya al órgano competente para la ejecución, sino al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria para su control. Igualmente el art. 49.6 CP atribuye al Juez de Vigilancia Penitenciaria la competencia para valorar las incidencias ocurridas durante la ejecución de la pena que le comunique el Servicio de Gestión de penas y Medidas alternativas. Las incidencias relevantes que se recogen en este apartado y que deben ser comunicadas por los servicios sociales penitenciarios al Juez de Vigilancia Penitenciaria se refieren concretamente a aquellas que se produzcan durante la ejecución de la pena. Entre ellas no se menciona circunstancia alguna que tenga lugar antes de la aprobación del plan, precisamente porque hasta que se produce esta aprobación no se inicia la ejecución de la pena, ni se sabe cómo y de qué manera se va a cumplir, por lo que lógicamente no puede ser quebrantada o incumplida.

(….) Consecuentemente con lo expuesto, la interpretación conjunta de ambos preceptos únicamente puede llevarnos a la siguiente conclusión: 1. Para elaborar el plan de ejecución, los servicios de gestión de penas y medidas alternativas, al citar al penado, deben advertirle de las consecuencias de su no comparecencia. Si la incomparecencia del penado es injustificada, remitirán los testimonios oportunos al órgano jurisdiccional competente para la ejecución ( art. 5.2 RD 840/2022). En este caso la actitud del penado determina que el órgano judicial deba adoptar las medidas necesarias y/o alternativas para colaborar en la elaboración del plan de ejecución, pudiendo incluso, aunque no necesariamente, dar lugar a la deducción de testimonio por delito de desobediencia. 2. Elaborado el plan se procede a su inmediata ejecución, y se da traslado de este al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria para su control. Igualmente, el Juez de Vigilancia Penitenciaria debe ser informado de las incidencias relevantes de la ejecución de la pena, pudiendo, en caso de incumplimiento deducir testimonio por delito de quebrantamiento de condena ( art. 5.3 RD 840/2011 y art. 49.6 CP).

LABORAL

Sentencia dela Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 27de enerode 2026, recurso n.º 4179/2024. Ponente: Excmo. Sr. D. ANTONIO VICENTE SEMPERE NAVARRO.

El Tribunal Supremo establece que el trabajador no tiene derecho a ponerse en situación de jubilación parcial si la empresa no lo acepta, aunque cumpla los requisitos legalmente establecidos. Análisis de sentencias dictadas en relación con la denegación empresarial de la jubilación parcial.

Proclamar, como hace el convenio colectivo de aplicación, que se procurará facilitar el acceso a la jubilación parcial a quienes cumplen los requisitos legalmente exigidos, es algo bien distinto a imponer a la empresa la obligación de aceptar las solicitudes formuladas.

FUNDAMENTO JURÍDICO

Las sentencias dictadas en el procedimiento han discrepado acerca de la entidad o suficiencia de los argumentos esgrimidos por la empleadora para denegar la jubilación parcial del Sr. Bernabe ; mientras el Juzgado los consideró inconsistentes, la Sala de suplicación considera que son sólidos (en especial por los costes empresariales asociados a la contratación de una persona relevista, pero también por la dificultad de sustituir de inmediato al relevado). En puridad, se trata de un debate ajeno a la contradicción, pues en la referencial no aparece. Lo que sucede es que habiendo concluido que del convenio colectivo no se desprende un deber patronal de acceder a la petición, al menos en principio, tampoco son necesarias razones especiales para que la empresa pueda denegarla, En todo caso, la explicación ofrecida respalda la legitimidad de la negativa y refuerza el acierto de la sentencia ahora recurrida.

2. Unificación doctrinal.

Cumpliendo la misión que constitucional y legalmente nos está reservada ( arts. 123 y 152.1 CE; art. 219 LRJS) debemos unificar las discrepantes doctrinas enfrentadas en el presente caso. Razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación del Derecho conducen a concluir que la doctrina acertada se encuentra en la sentencia comparada.

Cuando el convenio colectivo aplicable dispone que las personas trabajadoras que reuniendo las condiciones legales para su jubilación parcial, deben presentar ante la empresa certificado de la vida laboral junto con el escrito del interesado dirigido a la empresa solicitando acogerse a la jubilación parcial anticipada, sin mayores precisiones (como la imposición del deber empresarial de aceptar la solicitud o de celebrar el preceptivo contrato de relevo) no puede entenderse que estamos ante un verdadero y perfecto derecho que sea exigible, siendo necesario el acuerdo entre las partes de contrato de trabajo.

Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 28de enerode 2026, recurso n.º 3239/2024. Ponente: Excmo. Sr. D. ANTONIO VICENTE SEMPERE NAVARRO.

El Tribunal Supremo aclara cuándo se aplica la doctrina Cakarevic emanada de la STEDH de 26 abril 2018 en el supuesto de reintegro de una pensión no contributiva de incapacidad permanente percibida indebidamente porque la variación de los datos de la unidad familiar se hizo de forma extemporánea.

La sentencia referencial se basa en la doctrina acogida por esta Sala en diciembre de 2008, que ha sido abandonada como consecuencia de la sentencia del TEDH. Más que de doctrinas discrepantes, hay que hablar de doctrina abandonada y doctrina viva, y las sentencias que albergan doctrina abandonada por esta Sala carecen de valor referencial.

FUNDAMENTO JURÍDICO

B) Las circunstancias de los casos enfrentados son similares, pero no lo suficiente a efectos del artículo 219.1 LRJS Como queda expuesto (Fundamento Segundo.3) la solución edificada por el TEDH y acogida por la recurrida se basa tanto en el comportamiento de la persona que percibe las prestaciones cuanto en la diligencia de la Administración que la gestiona a la hora de regularizar una situación objetivamente anómala.

Desde esa perspectiva, se observa que ante conductas similares por parte de la persona beneficiaria (comunicación tardía del cambio de su situación convivencial), la diligencia de la Administración autonómica es sin embargo mucho mayor en la sentencia de contraste que en la recurrida. Así, en esta última la Administración tardó en reaccionar más de dos años contados desde la comunicación extemporánea de la beneficiaria, mientras que en la de contraste solo transcurren seis meses desde la misma comunicación, durante los cuales consta además que se tramitó el expediente de revisión correspondiente, a resultas del cual se dictó la resolución de extinción, por lo que la conducta administrativa es notablemente distinta en un caso y otro, lo que permite en la recurrida apreciar la concurrencia de culpas a efectos de la aplicación de la doctrina Cakarevic.

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. segunda, de fecha 27 de enero de 2026. Recurso nº 8756/2023. Ponente: Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade.

Devolución proporcional de IAE por cierre obligatorio durante el estado de alarma.

Como parámetro general el artículo 221.3 LGT exige acudir a los procedimientos de revisión para obtener la devolución de ingresos indebidos derivados de liquidaciones firmes, en el caso del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) afectado por el estado de alarma del COVID-19, procede aplicar excepcionalmente el régimen de paralización de industrias de la regla 14.4 del Real Decreto Legislativo 1175/1990, lo que permite reducir proporcionalmente la cuota y devolver el exceso sin necesidad de seguir aquellos procedimientos, cuando se acredite una paralización total de la actividad por mandato de la autoridad durante el año 2020, debiendo el Ayuntamiento, ante una situación excepcional, irresistible y justificada, explorar esta posibilidad jurídica para conseguir la equidad de la carga fiscal, pronunciándose sobre el cese total de actividad y, en su caso, procediendo a la reducción proporcional de la cuota en respuesta a la pretensión del contribuyente, sin que sea exigible probar especialmente la paralización al derivar directamente de la ley.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“TERCERO. Criterio interpretativo de la Sala..

1.Ya se ha expuesto que la cuestión de interés casacional se contrae, en esencia, a determinar si es posible dejar sin efecto una liquidación firme del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) y obtener una rebaja proporcional de la cuota con devolución del exceso, al margen de los procedimientos de revisión contemplados en el artículo 221.3 LGT, sobre la base de la doctrina jurisprudencial fijada en las SSTS de 30 de mayo de 2023 (recs. 1602/2022 y 2323/2022) y otras posteriores, que confirmaron la aplicación del régimen de paralización de industrias de la regla 14, apartado 4º, del Real Decreto Legislativo 1175/1990 a los casos de paralización de actividad y cierre de establecimientos ordenada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

2.Tal como recoge el auto de admisión, sobre la interpretación y alcance del artículo 221.3 LGT existen diversos pronunciamientos de esta Sala de los que cabe inferir, como parámetro general, que el carácter firme de las liquidaciones impone, cuando se pretenda obtener la devolución de ingresos indebidos derivados de ellas, acudir a los procedimientos de revisión referenciados en dicho precepto.

En efecto, el auto recuerda que sobre el 221.3 de la LGT hay pronunciamientos jurisprudenciales desentrañando su sentido, sentencias de 3 de junio de 2020 (rec. 2607/2018, ECLI:ES:TS:2020:1907 y rec. 5368/2018, ECLI:ES:TS:2020:1752), FJ 3º, en las que fijamos la siguiente doctrina:

«a) El hecho de que el valor catastral resultante de un procedimiento de subsanación de deficiencias (del artículo 18 TRLCI) proyecte sus efectos hacia el futuro en el ámbito puramente catastral no significa que quepa admitir la licitud de una deuda tributaria basada en un valor luego declarado erróneo por la Administración.

b) Que el procedimiento de devolución de ingresos indebidos ( art. 221 LGT) es idóneo como instrumento jurídico para recuperar el exceso de lo satisfecho por tales impuestos aquí concernidos -IBI y IIVTNU- cuando, por resolución administrativa posterior a su autoliquidación, el valor catastral sobre cuya base se abonaron resulta disconforme con el valor económico o la realidad física o jurídica de la finca.

c) Que denegar la devolución de lo abonado en exceso, con el argumento de que los valores catastrales se rectifican sin efectos retroactivos, por aplicación del artículo 18 TRLCI, cuando se es consciente de que, como consecuencia del error fáctico de superficie -y, al reducirse ésta, de valor del inmueble- que ha sido rectificado se ha satisfecho una cuota superior a la debida, quebranta el principio de capacidad económica y, si consta – como aquí sucede-, un término de comparación válido, también el principio de igualdad, siempre que el error que se subsana ya existiera en los periodos a que se refieren los ingresos que se reputan indebidos.».

Jurisprudencia que se dictó en supuestos «en los que el carácter firme o no de las liquidaciones quedó fuera del debate. En efecto, en dichas sentencias hacíamos la siguiente precisión:

«e) En el escrito de interposición del recurso -y, es de reconocer, en el propio auto de admisión- parece indicarse que las liquidaciones de ambos impuestos eran firmes, razón por la cual sólo sería concebible la devolución de ingresos indebidos en los términos del artículo 221.3 LGT, que se remite al artículo 216 y éste al 217, ambos de la LGT, pero tal alegato constituye una cuestión nueva únicamente mencionada de forma marginal en el expresado auto, por lo que queda extra muros del ámbito objetivo de la casación, pues ni la sentencia lo aborda, ni se denuncia respecto de ésta incongruencia omisiva alguna por parte de la Administración recurrente en casación, ni el acuerdo que se recurría en la instancia, resolutorio del recurso de reposición frente a otro anterior, alude a la existencia de liquidaciones firmes y consentidas, pues su razón de decidir se funda, exclusivamente, en el efecto irretroactivo de la subsanación que, en beneficio del titular del inmueble, provoca la rectificación del valor catastral, ex artículo 18 TRLCI.»

Se da cuenta también en el auto de que otras sentencias se han pronunciado sobre dicho precepto, SSTS de 18 de mayo de 2020 (rec. 1665/2019, ECLI:ES:TS:2020:973; rec. 1068/2019, ECLI:ES:TS:2020:984; y rec. 2596/2019, ECLI:ES:TS:2020:970), cuya doctrina se ha confirmado y reproducido en otras posteriores, como la sentencia de 9 de febrero de 2022 (rec. 126/2019, ECLI:ES:TS:2022:484), FJ 2.10., en la que se dijo:

«5. Tratándose de liquidaciones firmes -como ahora sucede- el precepto que resulta de aplicación cuando el contribuyente pretende obtener la devolución de lo que ingresó en aplicación de aquéllas es el artículo 221.3 de la Ley General Tributaria, a cuyo tenor: […]

El precepto nos permite una primera aproximación a la primera cuestión que nos señala el auto de admisión, aunque sea de carácter negativo: no es posible una devolución directa, automática del gravamen abonado en aplicación de los artículos 107.1 y 107.2 a) del TRLHL (declarados parcialmente inconstitucionales), sino que tal devolución debe solicitarse necesariamente a través de alguno de aquellos procedimientos, en el bien entendido de que no cabe, en el caso, acudir al recurso extraordinario de revisión pues, entre los motivos tasados previstos en el artículo 244 de la Ley General Tributaria, no se encuentra la declaración de inconstitucionalidad del precepto legal en que se amparó el acto de liquidación.

[…]

8. En el régimen que -tras la declaración de inconstitucionalidad derivada de la STC 59/2017- resulta aplicable, la actual Ley General Tributaria (artículo 221.3, ya citado) es de una precisión extraordinaria: la devolución de ingresos indebidos solo podrá realizarse «instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a), c) y d) del artículo 216 y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta ley».

[…]

QUINTO. Contenido interpretativo de esta sentencia.

[…]

a) En el ámbito del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, la solicitud de devolución de ingresos indebidos derivados de liquidaciones firmes como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 59/2017, de 11 de mayo, debe efectuarse por los cauces establecidos en el Capítulo II del Título V de la Ley General Tributaria.»

En la línea analizada, añade el auto otros pronunciamientos que versan sobre la posibilidad de impugnar la valoración catastral con ocasión de la impugnación de las liquidaciones del IBI, sentencia de 22 de junio de 2020 (rec. 4692/2017, ECLI:ES:TS:2020:2025) y 9 de febrero de 2022 (rec. 126/2019, en la que se declara:

«PRIMERO. – […] No consta que [la contribuyente] invocase la revocación de las liquidaciones, esto es, no se ha apoyado en lo dispuesto en el artículo 219 de la Ley General. Simplemente, recuérdese, solicitó la devolución de los ingresos indebidos sin apoyarse en ningún precepto, vgr. 217 o 219 de la Ley General Tributaria.

[…]

CUARTO.- […] a diferencia de lo que acontece en el proceso que nos ocupa (en el que se pretende la devolución del IBI correspondiente a las liquidaciones firmes de los ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015), en los asuntos resueltos en las sentencias 196/2019, de 19 de febrero (recurso de casación núm. 128/2016), 273/2019, de 4 de marzo (recurso de casación núm. 11/2017) y 443/2019, de 2 de abril (recurso de casación núm. 2154/2017 los contribuyentes habían impugnado en plazo las liquidaciones tributarias giradas por el Ayuntamiento de Badajoz en concepto de IBI por la razón esencial de que en esas mismas liquidaciones se valoraban los inmuebles afectados como urbanos -a tenor de su clasificación catastral- cuando, en realidad, no tenían esa naturaleza.

En definitiva, mientras que en dichos recursos no se impugnaron en la instancia liquidaciones de IBI firmes -como ahora sucede-, ni, por tanto, se planteó si tal firmeza obligaba o no a la hacienda municipal a revisar retroactivamente las liquidaciones ya giradas, en el supuesto que ahora analizamos la cuestión está relacionada con la eventual nulidad de los actos tributarios firmes como consecuencia de una jurisprudencia que ha establecido que, a efectos catastrales, los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica.

Como señalamos en la Sentencia 528/2019, de 14 de mayo (recurso de casación 3457/2017) en el ámbito del IBI, la revisión de liquidaciones firmes como consecuencia de la necesidad de que el suelo, para ser urbano, cuente con desarrollo urbanístico establecido por instrumento urbanístico apto (exigencia derivada de la jurisprudencia posterior a esas liquidaciones y de la modificación legal efectuada en su aplicación) debe efectuarse por los cauces establecidos en el Capítulo II del Título V de la Ley General Tributaria, lo cual no se ha realizado esta vez.»

No obstante, también recuerda el auto de admisión que, en algunos casos concretos, no ha sido preciso instar tales procedimientos [vid. STS de 21 de diciembre de 2023 (rec. 5519/2022)]. En efecto, esta Sala también declaró en la sentencia cit., que en los supuestos de tributos de gestión compartida, como es el IBI, si como consecuencia de un procedimiento de subsanación de deficiencias del artículo 18 TRLCI, se reduce el valor catastral de un inmueble que afecta a liquidaciones firmes del IBI, es posible solicitar directamente la devolución del ingreso indebido derivado de lo anterior sin instar, respecto de las liquidaciones, un procedimiento de revisión de los previstos en el artículo 221.3 de la LGT.

Todo ello lleva al auto de admisión a la conclusión de que de estos pronunciamientos de la Sala cabe inferir «como parámetro general, que el carácter firme de las liquidaciones impone, cuando se pretenda obtener la devolución de ingresos indebidos derivados de ellas, acudir a los procedimientos de revisión referenciados en dicho precepto – artículo 221.3 LGT -.»

3.Esta doctrina jurisprudencial no se cuestiona en este recurso. Lo que ocurre es que, no obstante contar con dichos pronunciamientos, la reciente jurisprudencia sobre las implicaciones en el IAE de las limitaciones derivadas de la declaración del estado de alarma [vid. SSTS de 30 de mayo de 2023 (recs. 1602/2022 y 2323/2022) y de 3 de junio de 2024 (rec. 15/2023)] justifica la conveniencia de un nuevo pronunciamiento del Tribunal Supremo que analice los efectos que se desprenden de la misma y, particularmente, complemente la exégesis y proyección del artículo 221 LGT a las liquidaciones firmes de este impuesto en aquel contexto.

En la STS de 30 de mayo de 2023 (rec. 1602/2022) citada, esta Sala ha realizado pronunciamientos relevantes, a los efectos examinados, que procede recordar. En esta (a diferencia de los recursos 2323/2022 y 15/2023), las liquidaciones giradas por el concepto de IAE no fueron impugnadas en su momento, sino que dieron lugar a una solicitud de devolución de ingresos indebidos no acorde con el art. 221 LGT, en relación con los arts. 216, 217 y 219 de la misma Ley. Ahora bien, esa solicitud fue denegada por el órgano gestor -no inadmitidaen reposición, y fue el Jurado tributario municipal el que inadmitió a trámite la reclamación formulada contra el acuerdo que denegó, en cuanto al fondo, la solicitud de devolución de ingresos indebidos presentada por la sociedad contribuyente.

Consecuentemente, en aquel recurso, al igual que en el actual, se suscitaba la cuestión de la firmeza de las liquidaciones, declarando la Sala que «[e]n todo caso, lo procedente contra las liquidaciones es su impugnación tempestiva, como hemos declarado con reiteración, no la devolución de ingresos indebidos. Sin embargo, si ésta es considerada como tal -no inadmitida-, existe un acto propio municipal que no puede ser luego desconocido en la vía revisora sin atentar a las exigencias de la buena fe y al principio de buena administración», añadiendo en este punto que «[l]o determinante es que el Ayuntamiento resolvió las solicitudes de devolución – lo fueran frente a actos firmes o no- por razón de fondo, lo que determinó su desestimación, no su inadmisión. Tales resoluciones, dado su contenido, no pueden ser inadmitidas luego en vía económico-administrativa indicando, por primera vez, que no son firmes. En tal sentido, habría una situación que, sin entrañar en sentido propio una reformatio in peius,se aproxima a su concepto», y concluye, en relación con la inadmisión a trámite de la reclamación interpuesta ante el Jurado Tributario, que «[u]na recalificación de la solicitud llevada a cabo por el contribuyente podría haber sido reconducida al 217 LGT, dada la alegada inexistencia de hecho imponible. También pudo la Administración devolver de oficio, atendido el contenido del Real Decreto 463/2020 y el art. 78 TRLHL, dada la privación coactiva del derecho a ejercer la actividad, por acto de autoridad, y la inexistencia de hecho imponible, referida al periodo temporal en que la inactividad fue total».

4.En el presente recurso, tal como se ha expuesto, la sociedad hoy recurrida, Mikado, S.L.U., presentó el 29 de noviembre de 2022 ante el Ayuntamiento de Sabadell un escrito intitulado «Solicitud de rectificación de la liquidación del Impuesto sobre ActividadesEconómicas (IAE)»,en el que se interesaba la reducción proporcional de la cuota del impuesto del año 2020 y consiguiente devolución del importe resultante, como consecuencia de los días en los que el Hotel Catalonia Sabadell, explotado por aquella sociedad, había permanecido cerrado en virtud de la declaración del estado de alarma decretado por el Real Decreto 463/2020.

No habiéndose controvertido previamente la licitud de la liquidación de dicho ejercicio por la sociedad, el Ayuntamiento de Sabadell calificó el escrito como recurso de reposición y, en atención a la fecha de presentación, acordó inadmitirlo por extemporáneo mediante el Decreto núm. 16055/2022 de 12 de diciembre, con base en el artículo 14.2.c) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

5.La cuestión a dilucidar aquí se contrae a determinar si, durante el periodo afectado por la suspensión absoluta de actividad, en aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, de aplicación temporal al caso, periodo en el que la hoy recurrida no llevó a cabo ninguna actividad al existir, por mandato de la autoridad, una situación de impedimento absoluto del ejercicio de la actividad por la que se tributa en el IAE, era obligado para el Ayuntamiento recurrente, pese a encontrarnos ante una liquidación firme, explorar cualquier posibilidad jurídica que condujera a la reducción proporcional de la cuota para conseguir una mayor equidad de la carga fiscal, al encontrarnos ante una situación excepcional, irresistible y justificada por la prevalencia de otros valores constitucionales necesitados de protección.

Pues bien, con independencia de que pudo la Administración haber procedido de oficio a devolver el importe resultante de la reducción proporcional de la cuota del impuesto del año 2020, con el fin de ajustar la tributación por el IAE a las circunstancias excepcionales vividas por el COVID, en aquellos casos en que la inactividad fue total, tal como hemos considerado en la sentencia de 30 de mayo de 2023 cit. (rec. casación 1602/2022), lo que evidentemente no hizo, estima la Sala que, una vez presentada la solicitud por el contribuyente, le era exigible al Ayuntamiento, en esa tarea de indagación de alguna posibilidad jurídica que condujera a la equidad de la carga fiscal ante una situación excepcional, acudir al régimen de paralización de industrias -regla 14. Apartado 4º, anexo II del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre- en respuesta a la pretensión de la reducción de la cuota por parte del reclamante.

Esta solución ha sido adoptada por el propio Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) en su resolución de 18 de mayo de 2022 (recurso de alzada nº 00-03084-2022), entre otras, en la que declara:

«[…] Pues bien, el supuesto que ahora analizados -actividad paralizada por imposición de la Autoridad como consecuencia de una causa de orden catastrófico como ha sido esta pandemia mundial absolutamente extraordinaria- tiene en común con aquellos que, en todos ellos, no se lleva a cabo la actividad gravada, bien por el cese de la misma o por la concurrencia de circunstancias externas que la hacen imposible temporalmente, como es la paralización por orden de la autoridad judicial o por una catástrofe (incendio, inundación, hundimiento) u otras circunstancias ajenas al obligado tributario (falta absoluta de caudal de aguas empleado como fuerza motriz, o graves averías en el equipo industrial).

Siendo en ambos casos la no realización de actividad alguna, es decir, el cese en la actividad, lo que determina el encuadre de la situación en los supuestos excepcionales previstos en la Regla 14.4.

SÉPTIMO.-De todo lo anterior se deriva que es preciso analizar caso por caso el tipo de actividad ejercida por las reclamantes y de qué forma resultó afectada por la suspensión de actividades que conllevó el estado de alarma

En consecuencia, debe considerarse si la paralización de la actividad fue total o por el contrario, fue parcial, pudiendo desarrollarse a través de otros canales como puede ser el online o telefónico. Pudiendo existir otros casos de cierre parcial de locales consecuencia del desarrollo simultáneo de actividades esenciales y no esenciales.

Exclusivamente en los casos en los que se demuestre que existió inactividad total se podrá reconocer el derecho a obtener la reducción proporcional de la cuota por el periodo afectado por el Real Decreto.

El período de tiempo a considerar para realizar el cálculo de la cuota proporcional es únicamente el afectado por el cese en la actividad, sin poder considerarse para este cálculo períodos en que la actividad pudo realizarse de forma parcial, como serían los supuestos de reducción de aforos en locales consecuencia de las medidas adoptadas tras el fin de la suspensión de actividades.

OCTAVO.-En virtud de lo expuesto y como este Tribunal Económico-Administrativo ya ha señalado en su resolución 00/00461/2021, el órgano gestor debe pronunciarse sobre si se produjo efectivamente el cese total de la actividad de la recurrente y en caso de que así fuere se debería proceder a la reducción de la cuota, reducción que debería efectuarse de acuerdo con lo establecido en la propia Regla 14.4 que señala «tiempo que la industria hubiera dejado de funcionar», es decir, teniendo en consideración exclusivamente los días de paralización total de actividades, y siempre que quede demostrado que existió paralización total […]».

También ha sido la solución -reducción proporcional de la cuota- acogida por esta Sala en las sentencias citadas [SSTS de 30 de mayo de 2023 (recs. 1602/2022 y 2323/2022) y de 3 de junio de 2024 (rec. 15/2023)], en las que ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial:

«[…] 1)La paralización de actividad y el cierre de establecimientos ordenada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en particular su artículo 10, apartados 1º y 4º, no determina, dadas sus fechas y el previo acaecimiento del devengo, la inexistencia, o no producción, del hecho imponible durante el periodo de inactividad.

2)Procede, en cambio, la aplicación al caso del régimen de paralización de industrias que establece el apartado 4 de la regla 14 del Real Decreto Legislativo 1175/1990, con rebaja de la parte proporcional de la cuota, según el tiempo que la industria, comercio o actividad hubiera dejado de funcionar.

3)No es preciso, a tal efecto, ni probar en especial la paralización o cierre de la empresa, ni poner en conocimiento de la Administración tal cierre o inactividad, pues ambas circunstancias derivan directamente de la ley. En particular, para las actividades de hostelería o restauración, la única prueba exigible es la de la inexistencia de entrega a domicilio, aquí no controvertida».

En efecto, si bien hemos declarado que la razón de reducir la cuota no es la inexistencia de hecho imponible, por ministerio de la ley (art. 78 TRLHL), durante ese periodo de paralización total de la actividad, pues ya se habría producido el devengo (el primer día del periodo impositivo), para un hecho imponible que se extiende a todo el año natural -salvo declaraciones de altas y bajas-, y hemos añadido que «[…] el concepto mismo de hecho imponible -el mero ejercicio de la actividad, que es un hecho permanente o continuado- no es susceptible de fracciones o interrupciones, sin perjuicio del régimen de altas y bajas»,sin embargo sí hemos considerado procedente la aplicación al caso del régimen de paralización de industrias que establece el apartado 4 de la regla 14 del Real Decreto Legislativo 1175/1990, con rebaja de la parte proporcional de la cuota, según el tiempo que la industria, comercio o actividad hubiera dejado de funcionar. Para ello hemos tenido en cuenta, de un lado, que las circunstancias de imposibilidad absoluta de ejercicio de la actividad encuentran su solución en las reglas de disminución de cuotas en casos de fuerza mayor, conforme al Decreto Legislativo regulador de las tarifas. Y de otro, que no resultaba preciso acudir a la analogía en la aplicación del régimen de paralización de industrias cuando el caso es aquí el mismo y la norma directamente aplicable, pues hay un acto de autoridad, un factum principis,por el que la actividad no puede desarrollarse durante un periodo inferior al periodo impositivo

Lo importante es que, por uno u otro camino, y ante una situación excepcional, irresistible y justificada, se llegue a la misma solución: reducción proporcional de la cuota en relación con el tiempo de privación de la posibilidad de ejercicio de la actividad.

Es cierto, también, que se trata de una paralización de industrias sui génerisen cuanto que la razón de la dispensa parcial de la cuota, anclada en el principio de capacidad económica, se encuentra prevista en una norma con rango legal, por lo que la prueba de la paralización no es exigible, al nacer de un acto de autoridad prohibitivo, lo que dispensa también del deber de dar cuenta al Ayuntamiento de las razones de la paralización, pues le son sobradamente conocidas. En consecuencia, la única prueba que resulta exigible para obtener la reducción es si ha habido paralización total de la actividad, cuestión aquí no controvertida.

6.En definitiva, le era exigible al Ayuntamiento, ante una situación excepcional, irresistible y justificada por la prevalencia de otros valores constitucionales más necesitados de protección, pronunciarse sobre si se produjo efectivamente el cese total de la actividad de la hoy recurrida, y, una vez constatado, proceder a la reducción proporcional de la cuota, en relación con el tiempo de privación de la posibilidad de ejercicio de la actividad, acudiendo al régimen de paralización de industrias -regla14. Apartado 4º, anexo II del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre- en respuesta a la pretensión de reducción de cuota presentada por el contribuyente».

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. segunda, de fecha 02 de febrero de 2026. Recurso nº 8496/2023. Ponente: Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade.

Legitimación del sujeto pasivo para obtener la devolución de ingresos indebidos de IGIC cuando soportó efectivamente la carga del IVA.

En un procedimiento de devolución de ingresos indebidos, está legitimado para obtener la devolución el sujeto pasivo que, habiendo repercutido indebidamente cuotas del IGIC a consumidores finales por unas determinadas operaciones, simultáneamente ingresa por esas mismas operaciones las cuotas del IVA debidas, sin repercutirlas, por importe superior a las del IGIC, soportando efectivamente la carga impositiva por esas operaciones.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“QUINTO.-El criterio de la Sala.

1.En palabras del auto de admisión, existe doctrina interpretativa en relación con el artículo 14.2 del RRVA en relación con sujetos que, habiendo repercutido cuotas impositivas a consumidores finales, solicitan su devolución como ingresos indebidos. Y en un escenario en el cual no se ha producido un empobrecimiento del sujeto repercutido, al haber soportado, en última instancia, una carga impositiva incluso menor a la debida, carga que asumió de forma íntegra el sujeto repercutidor, en efectivo detrimento de su patrimonio.

Por lo tanto, se nos pregunta si en este escenario, el sujeto repercutidor, que ha soportado efectivamente la carga impositiva al haber ingresado por las mismas operaciones las cuotas del IVA debidas (sin repercutirlas) y las IGIC indebidas (repercutidas), está legitimado para obtener la devolución de las cuotas del IGIC que ha pagado indebidamente a la Administración Tributaria Canaria (ATC), y con ello, repercutido indebidamente a los consumidores finales.

2.Una respuesta positiva a la cuestión casacional y, por tanto, favorable a las pretensiones de la parte recurrente, ya se puede deducir, en una primera aproximación, de los antecedentes consignados en el FD 2º, que se pueden concentrar de la siguiente manera: la entidad actora presentó ante la ATC unas autoliquidaciones del IGIC aplicando un tipo impositivo del 7% que repercutió a sus clientes. Posteriormente, como resultado de unas actuaciones de comprobación practicadas por la AEAT, al concluir que determinados tipos de servicios prestados debían ubicarse en el ámbito de aplicación del IVA, IBEROTOURS presentó autoliquidaciones complementarias de IVA, impuesto incompatible con el IGIC, aplicando un tipo superior (21%), que no repercutió a los clientes.

3.Nos encontramos ante dos impuestos (IGIC e IVA) que son incompatibles, de tal forma que, habiéndose pagado incorrectamente el IGIC a la ATC por la prestación de unos servicios que debían entenderse prestados en el TAIVA, en lugar del territorio de aplicación del IGIC (TAIGIC) -extremo no discutido-, este pago se convirtió en un ingreso indebido. Ha generado un enriquecimiento injusto para la ATC a costa de la carga impositiva que la Agencia de Viajes tuvo que soportar al haber pagado ambos impuestos, sin que pueda recuperar el IGIC del consumidor final al no poder emitir facturas rectificativas -extremo tampoco discutido-; consumidor final que no se ha visto empobrecido, sino que ha soportado una carga impositiva menor de la que le correspondía (7 % frente al 21%).

4.Los argumentos de oposición al recurso se asientan, como lo ha hecho la sentencia de instancia, y antes la JEAC, en una interpretación del artículo 14 del RRVA desconectada de la realidad fáctica sobre la que debemos resolver este recurso, y de los principios generales del derecho tributario que rigen tanto en la normativa española, como es el principio de prohibición del enriquecimiento injusto, como en la normativa comunitaria y en la Jurisprudencia del TJUE, destacadamente el principio de neutralidad del IVA.

La Administración autonómica reconoce el derecho que asiste a la sociedad de rectificar las autoliquidaciones relativas a los 12 primeros periodos mensuales de 2016, y a los meses de enero a octubre de 2017, que se traduciría en el derecho a solicitar la devolución de ingresos indebidos conforme a lo previsto en el artículo 14.1 d) del RRVA. Sin embargo, le niega legitimación para obtener la devolución de los importes indebidamente ingresados bajo el argumento de que el IGIC es un impuesto de repercusión obligatoria y, por tanto, el beneficiario de la devolución solo puede ser la persona o entidad que soportó indebidamente su repercusión, esto es, el consumidor final. Y ello, con independencia de si la cuota repercutida aparece desglosada o no en la factura.

5.Sobre esto último (desglose o no de la cuota repercutida en la factura), el Letrado de los servicios jurídicos del Gobierno de Canarias incide en su escrito de oposición al recurso, alegando que el hecho de que las propias características del REAV haga que los sujetos pasivos no estén obligados a consignar en factura separadamente la cuota repercutida, no implica que no se esté produciendo de forma implícita dicha repercusión; y que el derecho a la devolución de las cuotas soportadas por aquellos que las han soportado indebidamente, no puede depender de la opción ejercida por el prestador del servicio en el momento de expedir la factura.

Ahora bien, el especial régimen al que quedan sujetas las Agencias de Viajes -no están obligadas a consignar en la factura separadamente la cuota repercutida, debiendo entenderse en su caso comprendido en el precio-, no afecta a la solución final que haya de darse a la controversia suscitada. Lo relevante no es tanto que estén o no obligados a consignar en factura separadamente la cuota repercutida, pues como dice el letrado del servicio jurídico del Gobierno de Canarias, el hecho de que no se haya consignado separadamente la cuota repercutida en la factura no quiere decir que no se esté produciendo la repercusión; repercusión que, por otra parte, no niega la sociedad. Lo relevante es que, en las circunstancias concurrentes, aun habiendo repercutido el impuesto, una repercusión incorrecta, derivada del pago incorrecto a una Administración que no lo podía recaudar, genera el derecho a favor del repercutidor a la devolución de las cuotas indebidamente pagadas y repercutidas, y no el derecho a la devolución en favor de quienes las han soportado indebidamente.

6.La sentencia de instancia acaba desestimando el recurso y afirma que el único legitimado para recibir o cobrar la devolución es la persona o entidad que soportó la repercusión, no el repercutidor que se ha liberado de la carga tributaria derivada del hecho imponible al trasladarla al consumidor final. Rechaza, con ello, las alegaciones sobre el enriquecimiento indebido, o injusto, de la Administración, y sostiene que el sujeto empobrecido será el consumidor final.

Esta afirmación, que extrae de la doctrina de esta Sala, no se acomoda a lo que aquí ha acontecido, pues el consumidor final, lejos de empobrecerse, se ha beneficiado de un ahorro fiscal de 14 %, diferencia entre el 7 % de IGIC que ha abonado, y del 21 % de IVA que tenía que haber satisfecho.

7.El artículo 14 del RRVA ha sido interpretado por esta Sala en la sentencia de 13 de febrero de 2018 (RCA 284/2017) o en la posterior de 18 de mayo de 2023 (RCA 4506/2021), entre otras, en línea con la doctrina del TJUE, en relación con los sujetos pasivos que, habiendo repercutido cuotas impositivas a consumidores finales, solicitan su devolución como ingresos indebidos.

La STS de 18 de mayo de 2023 (RCA 4506/2021, ECLI:ES:TS:2023:2017), con remisión a su vez a la anterior de 13 de febrero de 2018, recoge el siguiente pronunciamiento:

«Resulta obligado distinguir en estos casos, a nuestro juicio, entre los obligados al pago que soportan la carga tributaria derivada del hecho imponible y aquellos otros que no se encuentran en tal situación, por liberarse por vía de la repercusión. Y resulta forzoso concluir que, en el caso, el que soporta en su patrimonio el tributo (ilegal) es el consumidor, repercutido por un sujeto pasivo que se ha visto liberado -por esa repercusión- de la carga fiscal.

Dicho de otro modo, no ha habido impacto alguno del gravamen fiscal en el patrimonio del repercutidor pues, en realidad, éste no ha sido másque una correa de transmisión entrequien efectivamente pagó/soportó el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y la Hacienda Públicaque, formalmente, tenía entonces derecho a la exacción de aquel tributo».

Si ello es así, debemos anticipar que no entendemos que el sujeto pasivo (repercutidor) tenga derecho a obtener la devolución de las cuotas del impuesto ilegalque ingresó. Y ello por una razón esencial: porque no ha soportado la carga tributaria correspondiente, ni se ha visto afectado su patrimonio como consecuencia del gravamen que ingresó».

La sentencia fija la siguiente doctrina: «se ratifica la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en nuestra sentencia de 13 de febrero de 2018, dictada en el recurso de casación núm. 284/2017 , a la que le han seguido otras posteriores, consistente en que nuestro ordenamiento jurídico solo permite obtener la devolución a quien efectivamente soportó el gravamen mediante la repercusión, de forma que el sujeto repercutido es el único que se encuentra legitimado para obtener la devolución de ingresos indebidos en aquellos supuestos en los que el ingreso indebido se refiere a tributosque deben ser legalmente repercutidos a otras personas o entidades, como es el caso del IVA, y se derive de un procedimiento de rectificación de autoliquidaciones iniciado por parte del sujeto pasivo del impuesto».

Ahora bien, esta doctrina se asienta sobre unos hechos que no guardan relación con los aquí enjuiciados. En los supuestos analizados en las citadas sentencias no se había producido impacto alguno del gravamen fiscal en el patrimonio del repercutidor, que sí se ha producido en el presente caso; en aquellos otros, el repercutidor no había soportado la carga tributaria correspondiente, ni había visto afectado su patrimonio como consecuencia del gravamen que ingresó; carga tributaria que sí ha soportado en este caso la Agencia de Viajes recurrente, pagando un impuesto (IGIC) a una Administración (ATC) a la que no le correspondía su recaudación, incompatible con el impuesto (IVA) que sí le correspondía pagar, y que pagó, a la AEAT, sin repercutirlo al consumidor final.

La Sentencia de 18 de mayo de 2023 fija una doctrina en relación con los sujetos pasivos del impuesto, condición que no es predicable de IBEROTOURS respecto del IGIC, pues los servicios por los que abonó este impuesto quedaban bajo el ámbito de aplicación del IVA. La incompatibilidad de ambos impuestos determina que no se ha llegado a producir el hecho imponible del IGIC, y por tanto IBEROTOURS no ha llegado a adquirir la condición de sujeto pasivo de este impuesto por la prestación de unos servicios que quedaban fuera de su ámbito de aplicación.

En definitiva, la doctrina que se recoge en la sentencia de 18 de mayo de 2023 se ha fijado para resolver una controversia que discurría sobre un escenario diferente al que aquí se nos presenta. Los datos que marcan la diferencia entre uno y otro, son, principalmente, los siguientes: ingreso de dos impuestos incompatibles entre siì; y un empobrecimiento que no se produce en el patrimonio del sujeto repercutido (consumidor final), y sí en el patrimonio del sujeto repercutidor.

8.Tampoco se puede trasladar aquí la doctrina que se recoge en la STS 3731/2014, de 25 de septiembre de 2014 (RCA 3394/2013, ECLI:ES:TS:2014:3731), que cita el letrado de la Administración autonómica canaria. En ella, unos usuarios de transporte habían pagado un IVA más allá del que les correspondía, recaudado por el Consorcio de transportes recurrente, e ingresado en el tesoro público. Por el contrario, en nuestro caso, el consumidor ha pagado menos de lo que le correspondería, y lo ingresado por el repercutidor lo fue en las arcas de una Administración a la que no le competía su recaudación.

9.El letrado del servicio jurídico del Gobierno de Canarias hace descansar sus argumentos de oposición al recurso, en la interpretación efectuada por esta Sala del artículo 14 del RRVA, omitiendo toda referencia sobre el principio de neutralidad del IVA, y su alcance en un caso como el presente; extremo que no puede ser ignorado desde el momento el auto de admisión suscita la necesidad de interpretar el principio de neutralidad del impuesto en conexión con el artículo 14.2 del RRVA, o lo que es lo mismo, la necesidad de que el citado precepto se interprete a luz de este principio europeo, lo que reforzará la decisión estimatoria del recurso.

10.El principio de neutralidad del IVA, que es un principio fundamental del sistema común del IVA, tiene por objeto liberar completamente al sujeto pasivo del peso del IVA en el marco de sus actividades económicas. Dicho sistema garantiza la perfecta neutralidad con respecto a la carga fiscal de todas las actividades económicas, cualesquiera que sean los fines o los resultados de estas, a condición de que dichas actividades estén, en principio, a su vez sujetas al IVA (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2014, Malburg, C-204/13, ECLI:EU:C:2014:147, apartado 41 y jurisprudencia citada). Así lo recuerda el TJUE en la sentencia de 2 de julio de 2020, C-835/18 ECLI:EU:C:2020:520.

Como dice el TJUE en la sentencia de 29 de febrero de 2024 (C-314/22-ECLI:EU:C:2024:183), del principio de neutralidad se desprende que el empresario, que asume la prefinanciación del IVA recaudándolo por cuenta del Estado, se libera por completo de la carga de dicho impuesto en el marco de sus actividades económicas sujetas al IVA (ap. 51). Y añade en el apartado 80 que, el sistema común del IVA garantiza la neutralidad de este impuesto, y tiene por objeto liberar completamente al empresario de la carga del IVA adeudado o abonado en el marco de todas sus actividades económicas. Y si bien los Estados miembros disponen de un margen de apreciación al establecer la regulación a que se refiere el artículo 90 de la Directiva sobre el IVA, esa regulación no puede vulnerar el principio de neutralidad fiscal haciendo recaer sobre el sujeto pasivo, total o parcialmente, la carga del IVA.

Idéntica relevancia ha de darse, a los efectos que aquí interesa, a lo que señala la misma sentencia en los apartados 64 y 65:

«64. (…) las medidas que los Estados miembros pueden adoptar en virtud del artículo 273 de la Directiva sobre el IVA , en principio, solo pueden constituir una excepción al respeto de las normas relativas a la base imponible del IVA dentro de los límites estrictamente necesarios para alcanzar este objetivo específico. En efecto, deben afectar lo menos posible a los objetivos y a los principios de la Directiva sobre el IVA y, por tanto, no pueden ser utilizadas de forma que cuestionen la neutralidad del IVA, que constituye un principio fundamental del sistema común del IVA establecido por la legislación de la Unión en la materia (sentencia de 6 de octubre de 2021, Boehringer Ingelheim, C-717/19 , EU:C:2021:818, apartado 60 y jurisprudencia citada).

65 Además, si la devolución del IVA resulta imposible o excesivamente difícil debido a los requisitos de ejercicio de las solicitudes de devolución de impuestos, el citado principio de neutralidad del IVA y el principio de proporcionalidad pueden exigir que los Estados miembros establezcan los instrumentos y las normas de procedimiento necesarios para permitir al sujeto pasivo recuperar el impuesto indebidamente facturado (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de enero de 2012, Kraft Foods Polska, C-588/10 , EU:C:2012:40, apartado 29 y jurisprudencia citada)».

11.La aplicación del principio de neutralidad implica manejar conceptos como carga fiscal, enriquecimiento sin causa, abuso, buena fe, o riesgo de pérdida de ingresos fiscales.

El respeto a este principio queda garantizado por la posibilidad, que deben contemplar los Estados miembros, de corregir cualquier impuesto indebidamente facturado, siempre que quien expide la factura demuestre su buena fe o haya eliminado completamente, en su debido momento, el riesgo de pérdida de ingresos fiscales. Así se determina en las Sentencias de 2 de julio de 2020, Terracult (C-835/18, EU:C:2020:520), apartado 28; de 8 de mayo de 2019, EN.SA. ( C-712/17, EU:C:2019:374), apartado 33; de 31 de enero de 2013, LVK ( C-643/11, EU:C:2013:55), apartado 37; de 18 de junio de 2009, Stadeco ( C-566/07, EU:C:2009:380), apartado 37; de 6 de noviembre de 2003, Karageorgou y otros ( C-78/02 a C-80/02, EU:C:2003:604), apartado 50, y de 19 de septiembre de 2000, Schmeink & Cofreth y Strobel ( C-454/98, EU:C:2000:469), apartado 58.

En la primera de ellas se dice que, para garantizar la neutralidad del IVA, corresponde a los Estados miembros prever en su ordenamiento jurídico interno la posibilidad de regularizar todo impuesto indebidamente facturado, siempre que el emisor de la factura demuestre su buena fe ( sentencia de 11 de abril de 2013, Rusedespred, C-138/12,EU:C:2013:233, apartado 26 y jurisprudencia citada) (ap. 27). Ahora bien, cuando quien expide la factura haya eliminado por completo, y en tiempo oportuno, el riesgo de pérdida de ingresos fiscales, el principio de neutralidad del IVA exige que el impuesto indebidamente facturado pueda ser regularizado, sin que los Estados miembros puedan supeditar dicha regularización a la buena fe de quien expide la factura. Esta regularización no puede depender de la facultad de apreciación discrecional de la Administración tributaria ( sentencia de 11 de abril de 2013, Rusedespred, C-138/12, EU:C:2013:233, apartado 27 y jurisprudencia citada). ap. 28.

Por consiguiente, y en palabras del TJUE, si no existe riesgo de pérdida de ingresos fiscales, la negativa a devolver a un proveedor el IVA indebidamente abonado, equivaldría a obligarle a soportar una carga fiscal en violación del principio de neutralidad del IVA (ap.30).

12.En la sentencia de 2 de julio de 2020, se dice que, habida cuenta del lugar que ocupa dicho principio en el sistema común del IVA, una sanción consistente en la denegación absoluta del derecho a la devolución del IVA erróneamente facturado e indebidamente abonado parece desproporcionada (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2018, Zabrus Siret, C-81/17, EU:C:2018:283, apartados 50 y 51 y jurisprudencia citada).

Y esto es lo que sucedería en el caso objeto de nuestro enjuiciamiento si no se reconoce a la empresa recurrente la devolución de lo pagado por IGIC, pues, por una parte, no se aprecia abuso o mala fe en el comportamiento del sujeto repercutidor; y por otra, no ha existido riesgo de pérdida de ingresos fiscales, ni un enriquecimiento injusto a su favor. Por el contrario, ha soportado una carga fiscal al no haber repercutido el IVA del 21 % sobre el consumidor final, por lo que negarle la posibilidad de recuperar las cuotas de IGIC abonadas incorrectamente a la ATC, e incompatibles con las abonadas a la AEAT en concepto de IVA por los mismos servicios, generaría en la ATC un claro enriquecimiento injusto, y comprometería seriamente el principio de neutralidad.

13.En los casos más específicos de devolución del exceso de IVA ingresado, el TJUE en la sentencia de 8 de diciembre de 2022 (C-378/21; EU:C:2022:968), concluye que el sujeto pasivo no es deudor de las cuotas de IVA indebidamente repercutidas en exceso cuando «no existe riesgo alguno de pérdida de ingresos fiscales por cuanto los beneficiarios de ese servicio son exclusivamente consumidores finales que no gozan de un derecho a la deducción del IVA soportado»,por lo que procede reconocerle el derecho a la devolución del exceso de IVA ingresado -es decir, reconocerle un crédito fiscal por el importe indebidamente repercutido, lo que, en nuestro caso, se traduce en la devolución del ingreso indebido-.

En la más reciente de 21 de marzo de 2024 ( C-606/22, EU:C:2024:255) el TJUE se pronunció en el sentido de que el sujeto pasivo que aplicó por error un tipo de IVA demasiado elevado tiene derecho a presentar una solicitud de devolución ante la Administración tributaria del Estado miembro de que se trate, y esta última solo podrá oponer el enriquecimiento injusto del sujeto pasivo solicitante si demuestra, al término de un análisis económico que tenga en cuenta todas las circunstancias pertinentes, que la carga económica que el tributo indebidamente recaudado hizo recaer en el referido sujeto pasivo ha sido neutralizada en su totalidad.

Esta postura no se contradice con la doctrina de esta Sala, pues en la sentencia de 18 de mayo de 2023 (RCA 4506/2021- ECLI:ES:TS:2023:2017), y otras anteriores, como la de 9 de abril de 2019 (RCA 1885/2017, ECLI:ES:TS:2019:1206), 21 de noviembre de 2018 (RCA 2745/2017, ECLI:ES:TS:2018:4014), entre otras, y posteriores, como la de 25 de septiembre de 2024 (RCA 1902/2021, ECLI:ES:TS:2024:4714), 30 de septiembre de 2024 (RCA 1908/2020, ECLI:ES:TS:2024:4792) ha admitido que el sujeto repercutidor puede incluso después de trasladar el gravamen al consumidor, pedir la devolución en diversos supuestos, y entre ellos, cuando lo ingresado en el Tesoro Público exceda de la cuota repercutida.

Pero ni siquiera estamos, en el presente caso, ante el ingreso de un impuesto que exceda de la cuota repercutida, sino ante el ingreso de unas cuotas del IGIC a una Administración que no podía recaudarlo, recayendo sobre el sujeto repercutidor una carga económica que no ha sido neutralizada. En este contexto, la ATC no se puede negar a la devolución de lo indebidamente cobrado, acudiendo para ello a una interpretación del artículo 14 del RRVA que resulta contraria al carácter incompatible del IVA y del IGIC, al principio de prohibición del enriquecimiento injusto, y al principio de neutralidad del IVA/IGIC.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. segunda, de fecha 03 de febrero de 2026. Recurso nº 8000/2023. Ponente: Excmo. Sr. D. Francisco José Navarro Sanchís.

Recalificación de reducción de capital en IRPF: no procede por el art. 13 LGT sin conflicto (art. 15 LGT).

la Administración tributaria, al amparo del artículo 13 de la Ley General Tributaria, no puede directamente recalificar como reducción de capital con devolución de aportaciones, a los efectos del artículo 33.3.a) de la Ley del IRPF, un conjunto de operaciones consistentes en la adquisición en autocartera de determinados valores representativos del capital de una sociedad y, subsiguientemente, una reducción de capital con amortización de aquellos valores, pues tal recalificación exige la previa tramitación de un procedimiento de declaración del conflicto en la aplicación de la norma tributaria previsto en el artículo 15 de la Ley General Tributaria, ya que cuando la Administración no se limita a la mera calificación jurídica sino que toma en consideración un conjunto de negocios jurídicos a los que atribuye una finalidad artificiosa o impropia del resultado obtenido y de cuya utilización no se desprenden efectos jurídicos o económicos distintos del ahorro fiscal, está operando bajo la apariencia de una calificación frente a un supuesto de conflicto en la aplicación de la norma tributaria, siendo necesario el previo informe favorable de la Comisión consultiva del artículo 159 LGT, cuya omisión constituye un trámite sustancial cuya infracción comporta la nulidad del acto administrativo.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“TERCERO.-Remisión íntegra a la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia nº 516/2025, de 6 de mayo (recurso de casación nº 3532/2023 ).

1.Este recurso de casación plantea la misma cuestión de interés casacional ya resuelta en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, núm. 516/2025, de 6 de mayo (rec. cas. 3532/2023), a la que le ha seguido la SSTS 554/2025, de 12 de mayo (rec. cas. 3236/2023), ambas ya referidas.

La sustancial igualdad entre ambos recursos, que se corrobora, como admite el Abogado del Estado en su escrito de oposición, por el dato de que el presente recurso es uno de entre cinco recursos completamente homogéneos,en los que se suscitan las mismas cuestiones relativas a distintos socios de una misma sociedad -mercantil – DIRECCION000 .- y en los que las partes actúan bajo la misma representación y defensa procesal, aconseja, incluso impone, por razones de seguridad jurídica, la remisión in totoa lo allí declarado, con natural sustitución de nombres de cada asunto.

Pues bien, se ha establecido en la STS de 6 de mayo de 2025, ya citada, a cuyos razonamientos hemos de atenernos, la siguiente doctrina jurisprudencial:

«[…] La respuesta a la cuestión de interés casacional, conforme a lo que hemos razonado, debe ser la siguiente.

La Administración tributaria, al amparo del artículo 13 de la Ley General Tributaria , no puede directamente recalificar como reducción de capital con devolución de aportaciones, a los efectos del artículo 33.3.a) de la Ley del IRPF , un conjunto de operaciones consistentes en la adquisición en autocartera de determinados valores representativos del capital de una sociedad y, subsiguientemente, una reducción de capital con amortización de aquellos valores.

Tal recalificación exige la previa tramitación de un procedimiento de declaración del conflicto en la aplicación de la norma tributaria previsto en el artículo 15 de la Ley General Tributaria .

Se reitera la doctrina contenida en las SSTS de 2 y 22 de julio de 2020 , así como la de 23 de febrero de 2023que las reitera, en lasque hemos declarado que «[…] las instituciones jurídicas, o más bien las potestades administrativas -como las aquí analizadas- no son de libre uso, sino que deben ser utilizadas en los términos legalmente previstos y, en el caso enjuiciado, la potestad prevista en el artículo 13 de la Ley General Tributaria como calificación del negocio, acto o hecho con trascendencia tributaria, no es suficiente para declarar las consecuencias tributarias que comportan la regularización llevada a efecto […]»».

La jurisprudencia que se establece, trasladable a este asunto, dimana de los razonamientos que contiene la sentencia y que, expuestos de modo sintético, son:

«[…] 4. Los razonamientos de la sentencia de 24 de julio de 2023 (rec. 1496/2022 ) cit. resultan plenamente aplicables al recurso ahora examinado, toda vez que la Administración no se ha limitado a una calificación, o recalificación del negocio jurídico, sino que ha tomado en consideración un conjunto de negocios jurídicos y actos jurídicos, a los que atribuye una finalidad de reducción de capital con amortización de acciones y devolución de aportaciones a los socios. En efecto, la Administración no se ha limitado a realizar operaciones de mera calificación jurídica, del hecho imponible, en cuanto operación de subsunción del hecho de la realidad en la premisa mayor de la norma, sobre bases estrictamente jurídicas, sino que lo realizado es una operación que prescinde por completo del negocio jurídico en cuyo cumplimiento las partes (socio transmitente y sociedad adquirente) afirman haber realizado sus respectivas prestaciones, en particular la compra de las acciones, y en la que se conecta ese negocio jurídico con la posterior amortización de acciones y reducción del capital social.

Al igual que ocurría en aquel recurso, la argumentación del escrito de oposición a la casación presentado por el Abogado del Estado trae a colación una serie de indicios que, contrariamente a lo sostenido por el defensor de la Administración, ponen de manifiesto la concurrencia de las circunstancias que caracterizan al conflicto en la aplicación de la norma tributaria, a tenor del art. 15 LGT . Así, la proximidad temporal de las operaciones, las vinculaciones familiares de los socios, la falta de acreditación de la finalidad de la reducción y la existencia de reservas en la sociedad, cuando, además, no se ha alterado significativamente la participación de los socios en el capital, que señala como indicios relevantes, revela que la propia Administración estatal tributaria, aquí recurrida, atribuye al negocio jurídico de transmisión de acciones, puesto en relación con otras actuaciones previas y posteriores, una finalidad notoriamente artificiosa o impropia del resultado obtenido ( art. 15.1.a LGT ), y que de su utilización no se desprenden efecto jurídicos o económicos distintos del ahorro fiscal ( art. 15.1.b LGT ).

Ello comporta que la Administración no se ha limitado a la mera calificación jurídica, pues se considera que se ha evitado la realización del hecho imponible integrante de la obtención de rendimientos del capital mobiliario, que se ha tratado de eludir mediante la utilización de la figura de la transmisión de un elemento patrimonial, con el tratamiento fiscal de ganancias patrimoniales, y la consiguiente reducción de la carga fiscal.

En suma, al igual que ocurría en aquel recurso, la Administración ha operado bajo la apariencia de una operación de calificación frente a un supuesto de conflicto en la aplicación de la norma tributaria, sin seguir el procedimiento que para este tipo de situaciones previene el art. 15 LGT , que dispone que «para que la Administración tributaria pueda declarar el conflicto en la aplicación de la norma tributaria será necesario el previo informe favorable de la Comisión consultiva a que se refiere el artículo 159 de esta ley «, informe preceptivo y vinculante que no se ha recabado, infringiendo un trámite sustancial del procedimiento que comporta la infracción total y absoluta del mismo y conlleva la nulidad del acto que puso término al mismo ( art. 217.1. e) LGT ).

5. La conclusión alcanzada hace innecesario el examen de la segunda cuestión de interés casacional, que se formuló con carácter subsidiario. Procede, consecuentemente, con íntegra remisión a la doctrina establecida, declararque ha lugar al recurso de casación promovido por los diversos recurrentes, herederos don Juan Carlos , dado que la sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina establecida en las sentencias anteriores dictadas en relación con unos mismos hechos, acaecidos en el seno de la misma sociedad mercantil».

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. segunda, de fecha 05 de febrero de 2026. Recurso nº 8899/2023. Ponente: Excmo. Sr. D. Manuel Fernández-Lomana García.

Efectos interruptivos limitados en la responsabilidad solidaria: solo actuaciones contra el declarado responsable.

El cómputo del plazo de prescripción para exigir la obligación de pago a los responsables solidarios no puede ser interrumpido por actuaciones realizadas frente al deudor principal o frente al obligado respecto de cuyas deudas se deriva la responsabilidad, salvo en los casos en que esa interrupción -es de reiterar, conforme al auto, de la facultad para exigir el pago- se dirija aquien previamente haya sido declarado responsable pues, hasta que se adopte el acto formal de derivación, no cabe hablar en sentido propio de obligado tributario ni de responsable o responsabilidad ( art. 68.7, en relación con el art. 68.1.a ) y b) LGT ; y estos, a su vez, dependientes del art. 66.a ) y b) LGT )». Además: «El art. 68.7, conectado con el apartado 1, a) y b) LGT debe interpretarse en el sentido deque hay una correlación, a tenor del precepto, entre la facultad para declarar la derivación de responsabilidad solidaria y la de exigir el pago al ya declarado responsable -acciones distintas y sucesivas-, porque los hechos interruptivos, según la ley, son diferentes en uno y otro caso, de suerte que el carácter interruptivo de actuaciones recaudatorias solo es apto y eficaz para la exigencia del cobro al responsable de una deuda que ya ha sido derivada.

FUNDAMENTO JURÍDICO

“TERCERO. – Sobre la aplicación al caso de la norma vigente con anterioridad a la reforma operada por la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude.

1.-El art 42.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), en la redacción aplicable al caso, establece que: «También serán responsables solidarios del pago de la deuda tributaria pendiente y, en su caso, del de las sanciones tributarias, incluidos el recargo y el interés de demora del período ejecutivo, cuando procedan, hasta el importe del valor de los bienes o derechos que se hubieran podido embargar o enajenar por la Administración tributaria, las siguientes personas o entidades: a).- Las que sean causantes o colaboren en la ocultación o transmisión de bienes o derechos del obligado al pago con la finalidad de impedir la actuación de la Administración tributaria…».

La posibilidad de declarar la responsabilidad solidaria de los sujetos descritos en el art. 42.2.a) LGT está sometida a prescripción. Uno de los elementos estructurales de la prescripción es el denominado dies a quo,es decir, es necesario determinar el momento desde el que se inicia el cómputo del plazo de prescripción.

En la redacción anterior a la Ley 7/2012, el art. 67.2 LGT disponía:

«El plazo de prescripción para exigir la obligación de pago a los responsables solidarios comenzará a contarse desde el día siguiente a la finalización del plazo de pago en período voluntario del deudor principal.

No obstante, lo dispuesto en el párrafo anterior, en el caso de los responsables solidarios previstos en el apartado 2 del artículo 42 de esta ley, dicho plazo de prescripción se iniciará en el momento en que ocurran los hechos que constituyan el presupuesto de la responsabilidad».

Y en la posterior, este artículo reza:

«El plazo de prescripción para exigir la obligación de pago a los responsables solidarios comenzará a contarse desde el día siguiente a la finalización del plazo de pago en periodo voluntario del deudor principal.

No obstante, en el caso de que los hechos que constituyan el presupuesto de la responsabilidad se produzcan con posterioridad al plazo fijado en el párrafo anterior, dicho plazo de prescripción se iniciará a partir del momento en que tales hechos hubieran tenido lugar».

Ahora bien, antes de interpretar el significado de la nueva redacción, sería preciso determinar cuál de las dos redacciones es aplicable al supuesto de hecho, pues solo de concluirse que resulta aplicable la nueva redacción tendría sentido plantearse cuál sería su alcance o interpretación -el Abogado del Estado sostiene que con la nueva redacción el dies a quosería (como regla general) el siguiente a la finalización del plazo de pago en periodo voluntario del deudor principal-.

2.-Existe un precedente en la Sala sobre la materia que no cabe ignorar.

En efecto, en nuestra STS de 14 de octubre de 2022 -rec. 6321/2020- se analizó un supuesto muy similar al de autos, en el que el declarado responsable solidario -art. 42.2.a)- sostenía que, al ser la deuda tributaria del segundo al cuarto trimestre del IVA y las operaciones de transmisión cuestionadas por la Administración de 22 de mayo de 2009 y 10 de marzo de 2010, en la fecha en que se inició el procedimiento de responsabilidad de derivación de responsabilidad (2 de marzo de 2015) había transcurrido en exceso el plazo de 5 años.

En esta sentencia, basta su lectura, se transcribe la redacción del art. 67 LGT antes y después de la reforma operada por la Ley 7/2012, y se afirma que la nueva redacción no pude ser calificada de interpretativa o aclaratoria, pues con la nueva redacción «se impone la aplicación a una situación jurídica dada de una norma perjudicial, más gravosa y aflictiva para su destinatario, lo que resulta rigurosamente inaceptable en relación con obligaciones tributarias como las que implanta el art. 42.2 LGT , cuya naturaleza sancionadora hemos determinado con constancia y reiteración como presente en el nacimiento de este deber de asumir la responsabilidad solidaria, con directa infracción del art. 9.3 de nuestra Constitución , que garantiza la «»…irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales»».

Y se concluye que «procede interpretar el art. 67.2 LGT en su versión originaria, desplazada por la vigente, inaplicable al caso debatido»,afirmando que «Debe entenderse, finalmente, que la interpretación efectuada que da lugar a nuestra doctrina se limita a la versión inicial del art. 67.2 LGT y a los casos regidos por ella, de modo que no prejuzga lo que pudiéramos, eventualmente, sostener a la hora de afrontar el dies a quo en casos regidos por la norma que está vigente a partir de la Ley 7/2012, pues lo único que hemos avanzado, en relación con el contenido de ésta, es que no puede ser tildada de disposición aclaratoria o interpretativa de la primera versión, puesto que la corrige sustantivamente de modo perjudicial para el tardíamente declarado responsable solidario, sin que ello delimite las facultades de este Tribunal Supremo para interpretar la versión actualmente vigente, si accediese a la casación un asunto en que tal cuestión pudiera suscitarse».

Vista la claridad de la sentencia, no cabe duda alguna: la Sala entendió que resultaba de aplicación la redacción anterior a la Ley 7/2012. Es por ello cierto que, como afirma la Abogacía del Estado, esta Sala no ha procedido a interpretar el alcance de la nueva redacción, pero no lo ha hecho por entender que, ante un supuesto similar al de autos, la misma no era aplicable.

3.-No encuentra la Sala razones para apartarse de su precedente y, por el contrario, sí encontramos razones para confirmarlo o reforzarlo.

a.-En el caso de autos se nos plantea un problema de derogación de la ley.

En efecto, la Disposición Final Quinta de la Ley 7/2012 se limitó a establecer que, con excepción de lo establecido en su art. 7 -no es de aplicación al presente caso-, la nueva ley entraría en vigor el día siguiente de su publicación en el BOE, es decir, el 31 de octubre de 2012.

Lógicamente, debe entenderse que opera la derogación presunta -la nueva redacción sustituye a la anterior ( art 2.2 CC)- sin establecer norma transitoria alguna en relación con la aplicación de la nueva redacción del art. 67.2 LGT.

b.-Debemos hacer ahora una advertencia importante: cuando el legislador deroga una ley, automáticamente se produce un problema de conflicto de leyes en el tiempo -aunque el espacio de aplicación sea el mismo- y, necesariamente, es obligado preguntarse si a determinada situación de hecho se le debe aplicar la nueva o la antigua redacción. La determinación de la norma aplicable es cuestión de derecho, rigiendo el principio iura novit curia,es decir, el aplicador del derecho, ya sea la Administración o el órgano jurisdiccional, de oficio, debe plantearse qué norma resulta aplicable.

Por ello, no resulta jurídicamente admisible que la Administración aplique, sin motivación alguna, la nueva redacción, o que la sentencia recurrida también lo haga razonando, solamente, que «en este caso, sin embargo, se debe aplicar la versión posterior a la Ley 7/2012».

La aplicación de la nueva norma exige un esfuerzo argumental mayor y, desde luego, el obligado tributario y las partes en el litigio tienen derecho a conocer las razones por las que bien la Administración o bien el órgano jurisdiccional aplican el nuevo criterio de forma retroactiva.

c.-Al resolverse el conflicto temporal en la aplicación de las leyes, deben tenerse en cuenta, por una parte, las restricciones o prohibiciones constitucionales expresas – art 9.3 CE- y tácitas a la retroacción; pero, por otra, también las razones de política legislativa que inspiran la reforma y determinados principios jurídicos como el de seguridad – art 9.3 CE- y confianza legítima.

En ocasiones es el propio legislador quien a través de las denominadas normas de derecho transitorio determina el alcance máximo, medio o mínimo de la retroacción; pero cuando no lo hace, es el intérprete jurídico quien debe analizar si debe aplicarse la nueva norma o, en su caso, la anterior.

d.-Precisamente, cuando el legislador no establece normas transitorias, lo correcto es acudir a los principios reguladores que pueden deducirse de regulaciones anteriores en las que exista identidad de razón.

Del examen de esta regulación se pueden extraer algunas reglas clásicas tales como: la regla causa finita-v. gr. no es posible la retroacción en las causas decididas por sentencia firme-; la inexistencia de retroacción en las normas interpretativas -is qui declarat nihil novi dat-;etc.

e.-La prescripción implica que cuando transcurre un determinado periodo de tiempo no es posible ejercitar una acción o potestad frente a determinados sujetos que gozan de la denominada exceptio temporis.

Pues bien, a la hora de regular el conflicto temporal de leyes en materia de prescripción, el art. 1939 del CC establece una regla clara al disponer que «la prescripción comenzada antes de la publicación de este código se regirá por las leyes anteriores al mismo».La pauta que se infiere de la aplicación de dicha norma es, por lo tanto, que el momento decisivo para resolver los problemas de derecho transitorio es el del momento del comienzo de la prescripción, de forma que la nueva ley no se aplica a las prescripciones en curso conforme a la normativa anterior, salvo que el nuevo plazo sea más beneficioso, en cuyo caso se aplicará la regla especial contenida en el art. 1939 del CC, conforme a la cual, «si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo».

Hay por ello que entender que, salvo que el legislador establezca otra cosa, este es el criterio que debe aplicarse.

Así, en nuestra STS de 26 de febrero de 2001 (rec. 8904/1995), analizando precisamente un problema de prescripción tributaria, hemos sostenido «la aplicación supletoria del Código civil, admitida por el artículo 9º, apartado 2, de la Ley General Tributaria , que permite tener presente el artículo 1939 del Código Civil «

f.-En resumen, para esta Sala, cuando existe un conflicto en la aplicación temporal de leyes corresponde al legislador decidir el alcance de la retroacción con respeto a los límites explícitos e implícitos establecidos en la Constitución.

Cuando el legislador no ha establecido normas transitorias constituye obligación de quien aplica el ordenamiento jurídico analizar, atendiendo a la finalidad de la norma y el juego de los principios generales del derecho, el grado de la retroacción. Siendo de especial relevancia o utilidad el examen de los criterios que, tradicionalmente, utiliza el legislador ante situaciones similares.

En el caso de la prescripción, hay dos razones que invitan a la aplicación, en nuestro caso, de la regulación anterior a la Ley 7/2012:

-En primer lugar, porque el art. 2.3 del CC, en relación con el art. 9.3 CE, establece una presunción de irretroactividad. Supuesto al que ya hacíamos referencia en nuestra STS de 26 de febrero de 2001 (rec. 8904/1995), donde explicamos que la regla es «la irretroactividad…de las demás disposiciones, incluidas las tributarias, salvo que una Ley la permita».Ciertamente, la interpretación del art 2.3 del CC es mucho más compleja, pero en este caso no es necesario una mayor profundización.

En el mismo sentido, y como ya se dijo más arriba, nuestra STS de 14 de octubre de 2022 -rec. 6321/2020- razona que «se impone la aplicación a una situación jurídica dada de una norma perjudicial, más gravosa y aflictiva para su destinatario, lo que resulta rigurosamente inaceptable en relación con obligaciones tributarias como las que implanta el art. 42.2 LGT ,…».

-Y, en segundo lugar, porque ante la falta de decisión expresa la regla aplicable, acorde con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, debe ser la contenida en el art. 1939 del CC. Estamos pues ante un supuesto en el que la norma derogada goza de ultraactividad y continúa aplicándose a los supuestos en los que, con arreglo a la normativa anterior, ya había comenzado la prescripción

EXTRANJERÍA

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso, secc. quinta, de fecha 04 de febrero de 2026. Recurso nº 5868/2023. Ponente: Excma. Sra. D.ª María Consuelo Uris Lloret.

Denegación solicitud de tarjeta de residencia de ciudadano de la Unión Europea.

En los supuestos de reagrupación familiar de extranjeros no comunitarios con ciudadanos españoles que nunca han ejercido su derecho a la libre circulación ( arts. 20 y 21 TFUE ), el art. 7.1.b) del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, debe interpretarse en el sentido de que la cobertura sanitaria proporcionada por el Sistema Nacional de Salud, de conformidad con los requisitos establecidos en los artículos 3, 3 bis y 3 ter de la Ley 16/2003, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud , cumple los requisitos para ser considerada «seguro de enfermedad» a los efectos de dicho precepto.

(Subnivel)

“SEXTO.- Precedente jurisprudencial: Sentencia núm. 1233/2024, de 9 de julio de 2024 .

En el auto de admisión se hace referencia al dictado por la Sección Primera de esta sala, el 8 de febrero de 2023, por el que se admitió el recurso de casación núm. 7208/2022.

En dichos autos se ha dictado la Sentencia núm. 1233/2024, de 9 de julio de 2024. El supuesto era coincidente con el ahora enjuiciado, puesto que se trataba de denegación de tarjeta de residente de familiar de ciudadano de la Unión, concretamente, un hijo de la recurrente, de nacionalidad española. Y la razón de la denegación era también la no acreditación por la interesada de disponer de un seguro público o privado de enfermedad con una cobertura total, equivalente a la proporcionada por el Sistema Nacional de Salud, al contar únicamente con tarjeta sanitaria para el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

La sentencia destaca que la cuestión sustancial que debe resolver es «si, a pesar de este reconocimiento de la asistencia sanitaria universal en los términos que se indican en el Real Decreto-ley 7/2018, es necesario que, además, se aporte por el solicitante un seguro que cubra todos los riesgos sanitarios para dar cumplimiento al requisito cuestionado».

Trascribe el artículo 7 del Real Decreto 240/2007, en lo que aquí interesa, y recuerda que tiene la misma redacción que el artículo 7 de la Directiva 2004/38, de la que es trasposición. Y añade que, aunque en principio nos encontramos fuera del ámbito de la citada Directiva, pues sus disposiciones y su norma de transposición resultan de aplicación, por decisión del ordenamiento interno – STS de 1 de junio de 2010, Rec. 114/2007-, a ciudadanos españoles que no han ejercicio el derecho de libertad de circulación, deben también tenerse en cuenta sus previsiones que, en relación con el requisito cuestionado, resultan coincidentes en su literalidad con las del art. 7 del Real Decreto 240/2007.

Y, a continuación, y en relación con el requisito del seguro de enfermedad, hace las siguientes argumentaciones:

«C.- Ambos preceptos, art. 7.1.b) del Real Decreto 240/2007 y art. 7.1.b) de la Directiva 2004/38 , establecen dos requisitos bien diferenciados para acceder a la autorización de residencia que en dicho apartado se contempla -supuesto al que debemos ceñir nuestra interpretación-: por un lado, tener «recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social delEstado miembro de acogida», y por otro, tener «un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida». En este caso no se cuestiona el primero, sino sólo el segundo de los requisitos. Y en relación con este segundo requisito, nada dicen ninguno de estos dos preceptos sobre si dicho seguro debe ser público o privado, sólo es necesario que se trate de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida. Por tanto, -cabe ya avanzar- si se dan los requisitos para que la asistencia sanitaria pública cubra todos los riesgos, el requisito debe entenderse cumplido, no obedeciendo a ninguna previsión normativa, ni del ordenamiento interno ni del Derecho de la Unión, la exigencia, además, de un seguro adicional de una asistencia sanitaria ya plenamente cubierta.

La exigencia de este seguro adicional de asistencia sanitaria al margen del que ya proporciona el sistema público de salud y que tenga la misma cobertura que éste carece de previsión legal que la respalde y supone confundir dos requisitos configurados en la norma como distintos, por un lado, tener recursos suficientes para no convertirse en una carga para el Estado de acogida -suficiencia de recursos no cuestionada en este caso-, y, por otro, tener la asistencia sanitaria plenamente cubierta por un seguro. Además -como acertadamente observa el voto particular de la sentencia de instancia, cuyas líneas sustanciales compartimos-, la sostenibilidad financiera del sistema de salud ha sido ya valorada por el legislador al adoptar la decisión de proporcionar asistencia sanitaria a los extranjeros, con independencia de su situación en España, en igualdad de condiciones con los españoles en los términos que luego veremos. Expresamente se contiene tal valoración en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2018. Luego volveremos sobre ello.

D.- Quizás resulte útil recordar, llegados a este punto,que la actual redacción del art. 7 del Real Decreto 240/2007 procede de la disposición final quinta del Real Decreto-Ley 16/2012 , de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, y que este real decreto-ley, además de llevar a cabo la transposición del art. 7 de la Directiva 2004/38 , limitó el acceso de los extranjeros a la atención sanitaria, mediante una modificación de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud,que en su art. 3 ter dispuso que los extranjeros «no registrados ni autorizados como residentes en España» (salvo los menores) sólo podían recibir asistencia sanitaria en los casos de urgencia, embarazo, parto y postparto.

Ante esta cobertura limitada de la asistencia sanitaria de los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes por parte del sistema público de salud -y más allá de la finalidad de recuperación de costes sobre los seguros públicos o privados mencionada en su exposición de motivos, apartado III-, cobraba sentido, en la interpretación del requisito contemplado en el art. 7.1.b) del Real Decreto 240/2007 , la exigencia de un seguro, público (procedente de su país de origen) o privado, que contemplara la cobertura total de los riesgos sanitarios, como el precepto exige».

Sin embargo, se refiere, a continuación, al cambio sustancial que en esta situación se ha producido a partir del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, en el que se ha establecido la asistencia sanitaria universal para ciudadanos españoles y extranjeros, «bien que sujeto a que no exista la obligación de acreditar la cobertura por otro medio.».

Y entiende que la interpretación del citado artículo 7 del Real Decreto 240/2007, debe acomodarse al cambio legal producido:

«En particular, este Real Decreto-ley 7/2018, ha vuelto a modificar la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, cuyos arts. 3 y 3 ter disponen ahora, en lo relevante, lo siguiente:

«Artículo 3. Titulares del derecho a la protección a la salud y a la atención sanitaria.

1. Son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todas las personas con nacionalidad española y las personas extranjeras que tengan establecida su residencia en el territorio español.

Sin perjuicio de lo anterior, las personas con derecho a la asistencia sanitaria en España en aplicación de los reglamentos comunitarios de coordinación de sistemas de Seguridad Social o de los convenios bilaterales que comprendan la prestación de asistencia sanitaria, tendrán acceso a la misma, siempre que residan en territorio español o durante sus desplazamientos temporales a España, en la forma, extensión y condiciones establecidos en las disposiciones comunitarias o bilaterales indicadas.

2. Para hacer efectivo el derecho al que se refiere el apartado 1 con cargo a los fondos públicos de las administraciones competentes, las personas titulares de los citados derechos deberán encontrarse en alguno de los siguientes supuestos:

a) Tener nacionalidad española y residencia habitual en el territorio español.

b) Tener reconocido su derecho a la asistencia sanitaria en España por cualquier otro título jurídico, aun no teniendo su residencia habitual en territorio español, siempre que no exista un tercero obligado al pago de dicha asistencia.

c) Ser persona extranjera y con residencia legal y habitual en el territorio español y no tener la obligación de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía.

[…]

Artículo 3 ter. Protección de la salud y atención sanitaria a las personas extranjerasque encontrándose enEspaña no tengan su residencia legal en el territorio español.

1. Las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España tienen derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria en las mismas condiciones que las personas con nacionalidad española, tal y como se establece en el artículo 3.1.

2. La citada asistencia será con cargo a los fondos públicos de las administraciones competentes siempre que dichas personas cumplan todos los siguientes requisitos:

a) No tener la obligación de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía, en virtud de lo dispuesto en el derecho de la Unión Europea, los convenios bilaterales y demás normativa aplicable.

b) No poder exportar el derecho de cobertura sanitaria desde su país de origen o procedencia.

c) No existir un tercero obligado al pago.

[…]

3. Las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, fijarán el procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo que acredite a las personas extranjeras para poder recibir la prestación asistencial a la que se refiere este artículo.

[…]

4. Las comunidades autónomas deberán comunicar al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, mediante el procedimiento que se determine, los documentos certificativos que se expidan en aplicación de lo previsto en este artículo.»

Y concluye la sentencia que «en la actual regulación, tanto los españoles como los extranjeros, con independencia de la situación en España de estos últimos, tienen derecho, plenamente y en las mismas condiciones, a la asistencia sanitaria. En palabras de su exposición de motivos, «[E]l presente real decreto-ley obedece fundamentalmente a la necesidad de garantizar la universalidad de la asistencia, es decir, a garantizar el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria, en las mismas condiciones, a todas las personas que se encuentren en el Estado Español».

Cierto es que en este derecho pueden incidir determinadas circunstancias cuya finalidad no es poner en duda el carácter universal del sistema, sino, fundamentalmente, asegurar la justa distribución de los costes entre los países de origen de los extranjerosque, particularmente en el ámbito de la UniónEuropea, cubren las necesidades de asistencia sanitaria de sus ciudadanos. En estos supuestos, plasmados en los artículos 3.2.c ) y 3 ter.2 de la Ley 16/2003 , la necesaria acreditación, en su caso, de la cobertura sanitaria por otra vía responde a este principio de equidistribución internacional, y no a ninguna limitación del derecho de acceso al aseguramiento sanitario. Lo explica la exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2018 en estos términos:

«Asimismo, partiendo de las necesarias cautelas dirigidas a no comprometer la sostenibilidad financiera del Sistema Nacional de Salud, se establecen criterios para evitar el uso inapropiado del derecho a la asistencia sanitaria, como sonque la asistencia será con cargo a fondos públicos siempreque no exista un tercero obligado al pago, o que no se tenga la obligación de acreditar la cobertura obligatoria por otra vía, o bien, que no se pueda exportar el derecho de cobertura sanitaria desde su país de origen o procedencia. Todo ello en virtud de lo dispuesto en la normativa nacional, en el derecho de la Unión Europea, los convenios bilaterales y demás normativa aplicable.»

Por tanto, salvo que se den estas circunstancias previstas en relación con los extranjeros en los arts. 3.2.c ) y 3 ter.2 de la Ley 16/2003 , la asistencia sanitaria a que éstos tienen derecho, con independencia de su situación en España, en igualdad de condiciones con los españoles, será con cargo a los fondos públicos. Y ello significa que el seguro público a que todos, españoles y extranjeros que se encuentren en España, tienen derecho conforme a las normas referidas, a cargo del Sistema Nacional de Salud en los términos de los artículos 3.2.c ) y 3 ter.2 de la Ley 16/2003 , cubre la totalidad de los riesgos en España y cumple por ello plenamente con la exigencia contenida en el artículo 7.1.b) del Real Decreto 240/2007 .

Y no puede oponerse a esta conclusión -como alega la representación delEstado- una orden ministerial, la Orden PRE/1490/2012, no ya de rango inferior, sino dictada -como la jurisprudencia que asimismo se cita- al amparo de una legislación, el Real Decreto-ley 16/2012, superada por el Real Decreto-ley 7/2018.

Por lo tanto, ha de concluirse que el aseguramiento a cargo del Sistema Nacional de Salud en los términos de los artículos 3.2.c ) y 3 ter.2 de la Ley 16/2003 , es válido y adecuado para cubrir el requisito establecido en el artículo 7.1.b) del Real Decreto 240/2007 ».

Despejada la primera parte de la cuestión de interés casacional, destaca la sentencia que resta por examinar lo planteado respecto al aseguramiento reconocido por una Comunidad Autónoma en su ámbito territorial, y su posible suficiencia para dar cumplimiento al requisito ya citado, si bien considera que esta cuestión ha perdido relevancia ante la actual regulación del Real Decreto-ley 7/2018.

Así, argumenta:

«En efecto, como se explica en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2018, las comunidades autónomas, frente a la disconformidad con la exclusión producida por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, desarrollaron durante su vigencia procedimientos con diferente amparo normativo (comunicados, instrucciones, resoluciones, órdenes, decretos o leyes) para prestar asistencia sanitaria a las personas excluidas del sistema sanitario público, y es a tales normas autonómicas a lasque responde una tarjeta sanitaria como la aquí aportada por la interesada con su solicitudque, al parecer, tiene circunscrito su ámbito a la Comunidad Autónoma emisora.

Actualmente, al modificar la Ley 16/2003, por el Real Decreto-ley 7/2018, en los términos que hemos indicado, el Estado ha ejercido su competencia exclusiva ex art. 149.1. 1 .ª, 16 .ª y 17.ª CE, en materia de bases y coordinación general de la sanidad y régimen económico de la Seguridad Social ( disposición final primera de dicha ley ), y por tanto, los términos en los que esta ley reconoce el derecho a la asistencia sanitaria son de aplicación en todo el Estado».

Recuerda, por último, que de acuerdo con nuestra jurisprudencia (por todas, sentencia de 14 de diciembre de 2020, Rec. 5281/2018), «todas las decisiones que se adopten en esta materia de reagrupación familiar con ciudadanos de la Unión, tanto referidas a ciudadanos españoles que no han ejercicio el derecho de libertad de circulación como a ciudadanos de otrosEstados miembrosque sí lo han hecho al establecerse enEspaña, deben tener siempre presente la posible incidencia en el derecho derivado de la ciudadanía de la Unión, de manera que se debe ponderar en todo caso si la denegación de la autorización pretendida implicaría la salida obligada del nacional de la Unión Europea del territorio de la Unión, y si dicha salida, en su caso, resulta proporcional y adecuada a los fines perseguidos por la denegación, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (entre otras, Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de febrero de 2020, dictada en el caso C-836/18 , en su parágrafo 47)»

De acuerdo con todo lo razonado, fija la sentencia la interpretación siguiente:

«En los supuestos de reagrupación familiar de extranjeros no comunitarios con ciudadanos españolesque nunca han ejercido su derecho a la libre circulación ( arts. 20 y 21 TFUE ), el art. 7.1.b) del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia enEspaña de ciudadanos de losEstados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, debe interpretarse en el sentido de que la cobertura sanitaria proporcionada por el Sistema Nacional de Salud, de conformidad con los requisitos establecidos en los artículos 3, 3 bis y 3 ter de la Ley 16/2003, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud , cumple los requisitos para ser considerada «seguro de enfermedad» a los efectos de dicho precepto».

Por las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la Constitución) y de coherencia con nuestra jurisprudencia, se impone que debamos reiterar la doctrina contenida en la sentencia que acabamos de referir.